中国企业年金税收政策改革：国际比较与政策趋势
           
作者：巴曙松 陈华良

              中国企业年金税收政策改革：国际比较与政策趋势
            巴曙松 研究员
            国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师
            陈华良
            中央财经大学金融学院

            陈华良，中央财经大学金融学院研究生，电邮:chenhualiang123@vip.sina.com, 电话13811069756
            摘要
            税收政策一直是企业年金研究领域的重要问题，随着企业年金市场参与机构即将正式进入，税收优惠问题已越来越成为阻碍市场发展的制度因素之一。企业年金税收改革的成本与收益测算是一个涉及多期间、多市场领域、多经济层面的问题，这就意味着在实际的税惠政策制定也相应从更为宏观的视野去看待。从各国情况来看，其企业年金税收优惠政策都体现了成本负担、权威性、诱导性和有弹性等特征。税收优惠政策的制定，实质上也是政府权衡当前损失和未来收益的过程。当前中国应当在个人缴费、投资收益阶段制定有针对性地措施，以积极鼓励和推动企业年金市场的发展与壮大
            关键词：企业年金，税收优惠，税改
            税收政策一直是企业年金研究领域的重要问题，随着企业年金市场参与机构即将真是进入，市场逐步进入实质性运作，税收优惠问题已成为阻碍市场扩大的重要制度因素之一。
            一、 企业年金税改路径的成本与收益
            企业年金的税收过程主要涉及缴费环节中的企业所得税和个人所得税，投资收益环节的所得税和年金领取环节的个人所得税。目前政策基本上只涉及到缴费环节上企业缴费部分在工资收入4%-5%左右可在成本列支，其他环节没有涉及。关于这几个环节税收给予优惠后的成本与收益，理论界从多种角度进行过测算，其中刘云龙、姚枝仲、傅安平（2002），劳动和社会保障部社会保险研究所（2003），张勇、王美今（2004）的测算都具有一定代表性。
            刘云龙等（2002）首先以假设企业将原本以直接薪金方式发放给职工的工资改为以养老金方式方法，计算得出免征企业所得税导致税收减少额为企业年金保险保费增加额的24.2%，进一步免缴个人所得税则减少额达到企业年金保险保费增加额的34.2%。另外还通过养老金增长测算了税收减少额对整个财政收入和税收收入的影响非常小，均只占1%左右。因此，对养老金缴费阶段的税收优惠对于促进企业年金发展是一条成本较低的政策。劳动和社会保障部（2003）的测算则是以基本养老保险和企业年金之间的关系为基础，发现从2003年起企业职工按工资收入的8%建立企业年金，到2020年将形成相当规模的企业年金基金，其中历年收入、支出的平均增长速度为14.7%和36%，而同期基本养老保险的收入、支出平均增长速度为12.2%和8.9%，这说明企业年金作为第二支柱的作用将不断增强，积累额均高于基本养老保险。在此基础上，当期的税收减少额从2003年110亿元增加为2020年的725亿元，累计税收减少额则从2003年110亿元增加为2020年的9480亿元，伴随着累计税收额的逐年增加，企业年金积累额始终保持在税收累计减少额的5-6倍，这表明国家每投入1元资金将导致企业年金积累额增加5-6元。张勇、王美今（2004）指出上述研究将雇员的实际寿命等于预期寿命，从而把企业年金当成了确定性年金。他们从不确定性出发，构建了企业年金税收支出的精算统计模型，并综合了企业年金的“跨期”特性和基准税收的选择。研究表明，2002年我国企业年金税收支出为18.3亿元，在确定性情形下，雇员的平均税收支出为288元，比不确定性条件下的278元要高出3.6%，即目前的测算高估了我国企业年金的税收支出。而从替代率看，他们认为企业年金替代率水平每提高1%，税收优惠比例就要增加大约0.45%，税收支出增长11.2%。在当前政策下，要使替代率水平达到20%的改革目标，税收优惠比例应提高到9%，同时税收支出增长125%，达到41亿元。
            以上这些测算从一定程度上表明了我国企业年金进行税制改革的成本较低，收益较高。但是以上测算主要局限于企业年金市场本身，事实上，企业年金市场的发展还具有明显的正外部性效应，该效应带动了金融市场和整体经济的发展。以此为出发点可以看到企业年金税惠改革将带来更大的市场建设方面的收益。例如，企业年金制度的建立和企业年金相关资金进入证券市场会扩大了证券市场的稳定资金来源，推动储蓄分流，从而促进金融结构调整。按照劳动和社会保障部（2003）的年金增长量估计，到2020年我国企业年金资金结余将达到50762亿元，以此为基数，按照《企业年金基金管理办法》中对于货币类资产、固定收益类资产和权益类资产投资比例2:5:3的比例换算，那么投资在货币市场、债券市场和股票市场的资金将会达到15229亿元、25381亿元和10152亿元。尽管具体实施中投资比例必然有所调整，但是简略估算也将是比较可观的规模（如下图所示）。而且，企业年金作为长期持有的机构投资者，其投资证券市场将会起到较好的价值投资的示范效应，可以吸引更多的场外资金进入。这部分资金如果没有企业年金制度的支持，则可能会以储蓄的形式进行养老保障，这样既无法提高养老资金的收益率，也无法缓解当前中国金融体系中间接融资体系权重过大的弊端。另外，税惠措施推动企业年金发展，也促进了企业自身调整人力资源策略，优化激励机制，从而推动效率提高。这些由于优惠措施带来间接的外部效应也因考虑到税收改革的整体收益中。
            因而，企业年金税收改革的成本与收益测算是一个涉及多期间、多市场领域、多经济层面的问题，这就意味着在实际的税惠政策制定也相应从更为宏观的视野去看待，才能避免局部利益的得失，扫清企业年金税改的障碍。

            二、 国外企业年金市场税改的经验
            对于企业年金税收优惠模式的国际探讨主要是比较各个国家在不同环节的优惠程度，即EET、ETE、TEE等模式的选择 。关于这方面的讨论较多
            ，本文不再赘述，而从税惠改革的实际操作进程来看，分析各个国家在具体制定税惠措施中的特点与经验将会更加重要。从各国情况来看，其企业年金税收优惠政策都体现了成本负担、权威性、诱导性和有弹性等特征。
            1．
            有成本的税收优惠。各国企业年金税收优惠政策表明，给与企业年金运营环节一定程度的免税是政府为养老金改革所支付的成本，这一成本是政府减缓自身养老负担，以隐性转移支付的方式转化为员工退休后收入增加的一种必要支出，同时这种成本同时也带来了促进国内储蓄率提高、推动资本积累、加快资本市场发展、刺激经济增长的正外部性。这种成本是基本上所有国家推动企业年金税收优惠改革所必须支付的（见下表），政府需要权衡税改成本、财政收入状况和支持年金发展重要性几方面的轻重，从而做出合理的安排。
            表：部分国家在企业年金税收优惠方面的隐性支出
            国家 占总税收比例(%) 国家 占总税收比率(%)
            澳大利亚（1992-1993年） 4.6 葡萄牙（1992年） 0.1
            比利时（1989年） 0.35 西班牙（1993年） 0.1
            加拿大（1989年） 4.6 瑞典（1992年） 1.3
            芬兰（1991年） 1.8 冰岛（1990年） 2.7
            英国（1996-1997年） 3.8 美国（1991年） 2.5
            资料来源：劳动和社会保障部社会保险研究所、中国太平洋人寿保险股份有限公司（2003）：《中国企业年金财税政策与运行》，第53页。
            2．
            权威性的税收优惠。税收优惠政策对于企业年金市场发展意义重大，政策的制定以及执行的权威性也同样重要。例如由于美国的企业年金在美国社会养老保险体制中以及在美国整个经济体制中占据着重要的地位，因而受到严格的监管。美国企业年金税收优惠政策确定于两部重要的联邦法规，即《税收法》（The
            Internal Revenue Code）和《雇员退休收入保障法》（Employee Retirement Income
            Security Act of
            1974）。由于《税收法》和《保障法》都属于联邦法规，因此美国的企业年金计划基本上不受州级政府的管辖，对企业年金市场发展具有鲜明的权威性。在我国目前来看，现行整个税法体系中，只有《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》以及1993年12月全国人大常委会通过的《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》是税收法律，其余多为各种法规和暂行办法。在现行的27个税种中，以法律形式颁布的只有以上2个。税收法律级次过低，法律少而法规多降低了税法的权威性，也蕴含着容易变动的可能性。企业年金税收优惠则更是多以法规、条例等形式颁布，如全国性的税惠依据是2000年颁布的《国务院关于印发完善城镇社会保证体系试点方案的通知》和2003年颁布的《关于执行{企业会计制度}需要明确的有关所得税问题的通知》，也只对企业缴费部分的限额进行了规定。在《企业年金试行办法》颁布之后，全国共有9个省份规定的企业缴费享受的税收优惠，其中山西的税收优惠力度最大，企业可以把全部缴费(即十二分之一，约等于8.3%)在税前列支；安徽、浙江、云南为5%，山东、河北、上海、广东、新疆为4%。这种较为低层次的税惠措施缺少权威性，无法有效地激励年金市场发展壮大，需要更为有效和全面的税收法律、法规进行调整。
            3．
            诱导性的税收优惠。综观世界各国的企业年金制度，从企业年金计划建立的方式来看，基本上可以归纳为两种模式：第一种模式是“强制性模式”，即政府通过立法强制性建立企业年金计划，规定符合一定条件的企业必须建立企业年金计划，并按照法规要求进行供款和投资运作，比如芬兰、波兰、瑞士等国家都是施行强制性企业年金制度；第二种模式是“诱导性模式”，即政府并不强制企业建立企业年金计划，而是通过税收优惠措施鼓励企业建立企业年金计划，美国、加拿大等大多数发达国家都是通过税收优惠政策鼓励企业建立企业年金计划。总体上来讲，前一种模式比较少见，后一种模式是全球范围内的主流模式。采用诱导性的税收优惠体现了企业年金自愿建立的“第二支柱”的特征，采用税收减免的鼓励政策激励有条件的企业建立年金计划，提高替代率，促进员工退休后生活水平的提高，也避免了给企业带来强制性的缴费负担，造成负面影响。我国目前大型国有企业、民营企业、三资企业、外资企业等各种类型的企业主体经营状况不一，各地区情况不尽相同，因而适宜借鉴国际经验采取诱导性的税收优惠措施，已达到逐步鼓励企业年金发展的目的。
            4．
            有弹性的税收优惠。对于我国这样企业情况复杂、正处于初步发展的市场而言，要想迅速建立统一的税收优惠政策既有难度也不现实，不利于针对各个企业的具体特征建立合适的年金计划。国外在鼓励企业年金发展上采取了有弹性的税收优惠措施，其中美国的合格计划（Qualified
            Plans）与非合格计划（Non-Qualified Plans）最为典型。即以
            1974年《雇员退休收入保障法案（ERISA）》为实施标准，其中符合其条款的被确定为"合格计划"，不符合的则以"不合格计划"对待。这类计划的特点是：雇主和雇员依照税务标准，以雇员（和雇主）收入的一定比例或固定数额定期向计划缴费，雇员可在退休时分次或一次性支取个人帐户里的资金。同时，依计划的不同，雇员（和雇主）从计划中可享受不同程度和形式的税收优惠。尽管许多美国公司建立税收合格企业年金计划，以得到政府的优惠税收政策，但是仍有一些公司设立不符合优惠税收政策的税收不合格企业年金计划。其主要原因是税收不合格企业年金计划可以使公司免于许多复杂且严格的法规制度的限制。例如在税收不合格企业年金计划下，公司可以给某些级别的职员额外的福利待遇，而在税收合格计划下，这种歧视低收入员工的行为是被禁止的。这种灵活多样的税收优惠计划满足了不同层次和状况的企业、员工需要，但同时也带来一定程度上税收条例过于复杂繁琐的弊端。
            表：美国退休金计划的种类极其比重（1997年）
            类型 占比（%） 合计（%）
            一、合格计划  80.2