转型时期中国金融体系中的地方治理与银行改革的互动研究
          
 作者：巴曙松

           
转型时期中国金融体系中的地方治理与银行改革的互动研究

           
巴曙松（国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师）
           
刘孝红（中国（海南）改革发展研究院）
           
牛播坤（中央财经大学金融学院）

           
刘孝红博士，联系电邮：liuxh@bipi.com.cn
           
牛播坤，联系电邮：bokunniu@vip.sina.com

            内容提要:
            本文立足于中国渐进式的转轨路径，分析了转型期地方治理与银行改革的互动表现和影响。计划轨和市场轨的相互制约与影响，在地方治理与银行改革方面，突出地表现为地方政府在自身改革的不同阶段，从自身利益出发,利用银行改革中的制度缺陷，不断改变对银行金融资源的争夺方式，由初始的直接行政干预到对银行决策施加影响，再过渡到目前通过逃废银行债务等间接争夺银行资源，而中央政府和银行体系则通过不断完善自身的管理体制和健全风险管理机制来抵御地方政府的争夺。双方博弈的结果在相当长的时期内都对全社会金融资源的配置、货币政策的有效传导和金融微观主体的经营产生了深远的影响。本文建议从地方政府职能转换、投融资体制改革和，以及深化金融体制改革、完善银行治理结构等方面入手，逐步形成地方治理和银行改革的良性互动。
            关键字：转型 地方治理 银行改革 互动

            自1978年改革开放以来，中国各方面都取得了举世瞩目的成就。但是，由于渐进式改革的特定路径，在相当长的时期内，市场经济与计划经济、行政干预与市场运作会同时并存。计划轨和市场轨的相互制约和影响产生了一系列问题，在地方治理与银行改革方面，突出地表现为地方政府在自身改革的不同阶段，从自身利益出发,利用银行改革中的漏洞，不断改变对银行金融资源的争夺方式，由初始的直接行政干预到对银行决策施加影响，再过渡到目前的通过逃废银行债务间接争夺银行资源。而作为中国最大的金融资源拥有者，长期以来，由于金融改革落后于政府和企业改革，银行体系一直存在产权不清晰和预算软约束、激励约束机制不到位的治理问题，这就为地方政府争夺银行信贷资源和转嫁改革成本提供了条件。在这一过程中,面对不断产生的银行不良资产和由此导致的金融风险，中央政府和银行体系通过不断完善自身的管理体制和健全风险管理机制来抵御地方政府的争夺。双方互动的过程，是转轨期经济体制由计划走向市场、政府职能由直接干预转向市场调节、金融体系逐步走向有序的具体表现。双方博弈的结果对全社会金融资源的优化配置、货币政策的有效传导和金融微观主体的正常经营都产生了深远的影响。
            一、转型不同阶段地方治理模式与银行改革的互动
            改革开放前，中国实行的是计划经济体制。适应这种体制，中国货币信贷体制实行“大一统”的银行管理体制，国内事实上只存在唯一的政府货币系统
            —— 中国人民银行，在信贷管理上实行统存统贷。
            随着经济体制改革的展开，各个主体的利益取向开始走向分化，不仅体现为地方治理模式的改变，也表现为适应这种变化的银行体系的改革。在这场渐进式改革过程中，银行往往处于被动地位，往往是各方利益博弈下的被动选择。尤其是在经济自主权利由政府还给民间的改革过程中，伴随着国民财富的转移、以税收为支撑的中央和地方财政相对集中能力的下降、以民间储蓄能力为支撑的金融能力的迅速加强，使得地方政府在中央下放事权和财权后，为获取实现地方有效治理的资源支持，纷纷将注意力转到金融资源，尤其是银行体系的信贷资源的控制上来。
            在不同的阶段，由于地方治理模式的不同以及银行改革的推进，地方政府对银行体系资源的争夺表现出不同形式。对应地，银行体系通过不断改革来对抗地方政府的争夺。在转期型，地方治理与银行改革的这种互动过程大体可以分为三个阶段：

            第一阶段：1978-1992年，地方政府对银行具有一定的行政控制力，地方政府直接通过行政手段介入银行系统，获得大量金融资源。
            这段时期地方治理模式发生了巨大的变化，主要表现在中央与地方关系的改革上。改革的基本思路是放权让利，以改变中央与地方权力和利益结构。主要表现在如下几个方面：（1）扩大省市地方政府的事权、财权。在财政上，为了调动地方积极性和分担中央困难，中央实行“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”型财政体制。事权方面，地方则获得新的经济、行政及干部管理权限和一定的立法权。（2）扩大企业生产经营自主权。把生产计划权、产品购销权、劳动人事权等下放给企业。1979年，在投融资体制上实行“拨改贷”。（3）扩大大中城市的管理权，实行市领导县体制。
            这一改革措施，一方面调动了地方政府的积极性，促进了地方经济的发展。另一方面，由于企业自主权一定程度的下放，中央和地方的财政收入占GNP的比重呈逐年下降的趋势（见表1）。不仅中央财政支出和再分配能力弱化，中央调控地方经济的功能相对削弱。同时，地方政府支配的资源按GNP的比重来说也在不断减少。因而，金融资源的约束对于以发展地方经济为己任的地方政府来说是一个急待解决的问题。

            资源来源：周立，《改革期间中国国家财政能力和金融能力的变化》，《财贸经济》，2003年第四期
            对于银行体系来说，中央地方关系存在的“行政分权”思路，在很大程度上影响了银行内控制度的有效性。银行贷款经营权也仿照行政区划按照省、地、市、县等分权。对于地方分行，从某种意义上说，银行产权属于中央政府，但相当比率的实际使用权却属地方政府。这样，每一级分行可能存在“三只眼睛”的现象，即“三只眼睛”分别看着总行、当地政府和作为监管者的当地人民银行（周小川，《比较》，2005）。并且，这一时期，银行机构与其它国有企业一样，仍然是政府的附属物，其政策性功能较强，这导致银行系统的预算软约束，并给地方政府可趁之机，地方政府利用了银行体系行政分权管理体制的制度缺陷，直接通过行政干预，从当地分行获得大量金融资源。
            国有银行作为独立的利益主体，在对待地方政府争夺的态度上表现出二重性，也助长了地方政府的争夺行为。一方面，国有银行通过与中央政府相同的利益取向来谋求中央政府的政策支持,
            获取政策租金, 并依靠中央政府的金融政策来应对地方政府的干预,
            增强其与地方政府讨价还价的能力；另一方面，国有独资银行还通过其分支机构与地方政府合谋, 以支持地方经济发展的承诺为代价,
            由地方政府出面为其与中央当局谈判或寻租,
            以获得分支机构在地方经济中的支配能力。这在1979年到1984年，“大一统”银行体制逐渐打破，四大专业银行建立以后，表现更为明显。工农中建四大专业银行垄断了大部分的银行信用，它们之间有明显的业务范围和客户划分，互不介入对方业务领域，以国有强制力保证的国有银行对信用的垄断消除了体制外的竞争，而业务的互不交叉也消除了体制内竞争，在预算软约束、市场竞争小的条件下，资产规模的增加，从而控制力的增加常常成为国有银行的利益目标，通过与地方政府合作，增加分支机构来增加资产规模，从而实现增加控制力的目的，是符合国有银行利益的必然选择。
            有关的实证研究也表明地方政府的金融控制能力在90
            年代都有不同程度的加强。地方政府介入国有银行分支机构后,各地区经济发展普遍出现了这样一副景象:金融资源竞争主要表现为金融机构竞争。由此,进一步促动了中国金融规模的“高增长”,但也加剧了资源配置的“低效率”。(周立、胡鞍钢,2002)
            第二阶段：1993-1997年，银行系统进行商业化改革，并加强了风险控制。与此同时，中央明确了建立社会主义市场经济的改革方向，并进行了分税制改革。在新的地方治理模式下，地方政府一方面通过对国有商业银行地方分行施加影响，继续获取国有银行资源。另一方面，积极介入城市商业银行重组，通过控制城市商业银行金融资源作为对国有银行金融资源的替代。
            在转型的第一阶段，地方政府从国有独资银行地方分行中获得大量金融资源，在发展经济的强烈冲动下，掀起了一股投资热潮，随着过热的经济的逐步恢复正常，银行大量坏账显现出来。中央为了化解四大国有银行的不良贷款问题，从1994年，政府就对国有银行的政策性业务和商业性业务进行了分离，同时，四大国有银行也明确了按照商业银行的规范进行改革的要求。1995年5月10日通过的《商业银行法》进一步明确了商业银行经营的市场化方针，即以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。
            与此同时，政府体制改革也不断深入，地方治理模式随着发生了变化。1992年邓小平南巡讲话，明确了改革的取向是市场化，目标是建立社会主义市场经济体制，中央与地方的关系进一步明确。主要表现为：（1）中国共产党第十四次代表大会明确提出在中国建立社会主义市场经济体制，并决定进行行政管理体制与政府机构改革，切实做到转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率；（2）中国共产党十四届三中全会确立了企业改革目的，即建立“产权清晰、责权明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度；（3）1994年实行分税制，从而初步理顺了中央与地方财政分配关系，建立起规范的财政运行机制。
            财政收入分享体制加强了地方政府增加财政收入的积极性,
            也强化了地方政府作为独立利益主体的地位。地方政府为了培植地方税源，增加地方财政收入和预算外收入，会尽可能利用国家和地方资源扩大当地的经济规模，上马新项目，尤其是利用国有商业银行的信贷资源。
            尽管此时银行体系已开始进行市场化改革，但由于国有商业银行分行的地域性特征，地方政府拥有动员地方存储以及控制国有独资银行分支机构领导一定程度的考核权力，通常情况下，国有独资银行分支机构也有迎合地方政府偏好的倾向。这样，地方政府往往能够有效地控制这些银行，使其屈服于地方的压力，成为地方政府重要的金融资源。
            这一阶段地方政府获取金融资源的另一个途径是，利用城市商业银行改制机会控制地方金融资源，作为地方政府对国有银行资源需求的替代。
            1994年开始，在人民银行的统﹁部署下，城市信用社逐渐被整顿、组建为城市合作银行，随后又被更名为城市商业银行。从历史的角度来看，现存的城市商业银行绝大部分是脱胎于合作社性质的地方金融机构。实际上，它们是由2194家城市信用社、农村信用社（位于城镇）和一部分地方性金融服务机构经过重组改制后建立的股份制企业。在成立城市商业银行的金融改革过程中，出于化解地方金融风险的考虑，城市商业银行在组建之时中央就规定了地方政府的控股地位。依据《公司法》和《商业银行法》而制定的《城市商业银行暂行管理办法》第二条规定,城市商业银行是股份有限公司形式的商业银行;第二十三条规定,城市商业银行股东由当地企业、个体工商户、城市居民和地方财政入股资金构成。其中,地方财政为最大股东，持股比例在30%左右，单个法人股东的持股比例不得超过10%，单个自然人持股比例不能超过总股本的2%。虽然股份有限公司的组织形式完全符合现代企业制度要求,但由于出资人的同质性，即最大股东为地方财政,即地方政府,其他出资人除城市信用社原有的个体工商户、城市居民(两者加起来占股本的比例都很小)
            外,其余股东基本上都是当地国有企业。也就是说,国有成份占有绝对多数,而且出资人出于同一座城市。这造成了地方政府事实上处于“一股独大”的控股地位。
            目前中国城市商业银行的资产规模大致占整个银行业资产规模的5.14%，虽然其市场份额不大，但却承担着为中小企业提供间接融资服务、面向城市居民提供金融服务和为地方政府基础（或公共）设施建设提供融资的三大任务。

            由于地方政府一股独大的控股地位和其它股东的地方性，降低了股份有限公司的组织和运行效率，为地方政府干预城市商业银行的运行带来的极大的便利，并为城市商业银行的金融风险埋下了隐患。具体表现在城市商业银行依附于地方政府,变成地方政府的准财政部门。这种行政控制,可能会使城市商业银行逐步演化为地方政府背离当地实际和比较优势,进行盲目投资的工具。尤其是由于金融机构的负外部性，以及由此引出的金融机构发生经营风险后国家十分有可能施以援手、承担其成本的预期，更加剧了地方政府的投资动机和道德风险。对中国城市商业银行经营状况的抽查表明，城市商业银行的一大块金融资源被用于为地方财政融资。