从当前的国际金融环境看二十一世纪国际金融监管的发展趋势
 
 
  　　　　　　　　　　　　　　巴曙松 

在东南亚金融危机的余波之中，全球银行业将迈入二十一世纪。有效的银行监管，必须立足于特定的经济金融环境，并及时作出相应的调整。在国际金融环境正在发生剧烈变化的当前，二十一世纪的银行监管方式又将向哪些方向发展呢？

一 当前金融环境下银行监管方式的发展及其面临的困难

1 在全球经济一体化的推动下，不同的金融监管模式逐步趋于融合

从世界范围内来看，全球金融监管可以分为英国模式和美国模式。英国模式的主要特征是非规范化、非制度化，主要运用"道义劝说"、"君子协定"等弹性较大的方法来实现监管目标，英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等属于这一类；美国模式强调严密立法，监管机构林立、监管十分严厉，美国、日本、欧洲大陆大多数国家属于这一类。从现实情况看，英国监管模式灵活性好、弹性大，但是容易过多强调人为因素、监管者主观介入较多，而且缺乏对于监管者的监管，容易孳生腐败现象。美国模式的立法详细、监控严密，不同监管机构之间具有一定的制衡和监督作用，各项监管都能够作到有章可循，但是美国模式过于僵硬，使监管者缺乏应有的灵活性；制定新的法律需要耗费相当长的时间；不同监管机构之间的制约如果处理不当，就可能形成互相掣肘、政令各异的不利局面。

随着全球经济一体化的推进，这两种金融监管方式逐步显示出融合的趋势。英国监管模式逐步开始强调制度化和规范化，如英国在1979年以成文法的形式颁布了《银行法》，并新设立金融监管服务局、证券和投资委员会以形成监管者之间的制约和监督。与此形成对照的是，美国模式僵化的缺陷在当前的国际经济环境下显示得越来越充分，因而美国正着力增大金融监管的灵活性，削减监管机构，充分吸取英国模式的优点。

2 巴塞尔委员会提出的一系列原则和协议成为把握当前国际银行监管发展趋势的主要线索之一

1975年成立的巴塞尔银行业务条例和监管委员会（简称巴塞尔委员会）在交流金融监管信息、制定银行监管条例、加强过剩监管合作方面发挥着越来越大的作用。巴塞尔委员会成立二十多年来制定的一系列原则和协议，在国际金融界享有相当大的影响力，可以说是我们把握当前国际银行监管发展趋势的主要线索之一。

为数众多的巴塞尔文件，已经初步形成了一套比较完整的巴塞尔金融监管体制，其中比较有代表性的原则和协议主要包括：1983年的《巴塞尔协议》及其后续文件、1988年《巴塞尔资本协议》及其修正案（主要是1999年6月推出的所谓"新资本协议"）、1997年推出的"有效银行监管核心原则"、1998年提出的"关于确定贷款价值、计提呆账准备金、加强信用风险信息披露的指导原则"。综合把握这些原则和协议，就可以把握巴塞尔银行监管体系的基本框架和主要特征：（1）强调对跨国银行的合作监管，这也是巴塞尔委员会成立的初衷和基本的任务。巴塞尔委员会强调对跨国银行的合作监管，主要是对本世纪70年代以来不断爆发的跨国银行危机的反应。（2）强调监管国际银行业的资本充足水平。可以说，正是巴塞尔委员会1988年推出的《巴塞尔资本协议》才使其享誉国际金融界，目前，这一资本充足监管框架不仅在巴塞尔委员会成员国中得到积极贯彻，而且其它所有拥有国际性银行的国家实际上都积极予以采纳。1999年6月推出的新资本协议根据新的国际经济环境，构建了一个更为完善的风险解决方法，为银行进行风险管理提供了更为现实的选择。（3）提出了一系列银行业务的风险管理原则，有效地指导了银行业的风险管理。（4）强调对银行业的有效监管和信息披露。这主要是指巴塞尔委员会制定的两项重要原则。

(1)、金融创新的不断深化侵蚀了传统监管方式的基础

历史地看，监管者为防范风险而进行的监管活动,与国际银行界为开拓市场进行的金融创新，常常表现为不断推进的动态博弈过程。70年代以来，为了逃避金融管制，规避利率汇率风险，大规模的国际金融创新开始成为一股势不可挡的潮流。80年代，金融衍生工具成为最重要的金融创新内容，并将新产品的开发逐步演化为一种"金融工程"，金融衍生工具越来越复杂。远程通讯和微电脑技术的不断发展和广泛应用，为金融创新的创设和迅速推广提供了技术支持。新的金融产品，特别是金融衍生工具刺激了越来越多的国际银行从事投机交易，金融衍生工具由避免风险的金融工具变成了最危险的金融工具。据估计，截至1994年底，全球商业银行进行的OTC衍生交易（场外交易）余额就高达12万亿美元。如此庞大的交易规模，已经使"虚拟经济"越来越脱离实际经济运行，并使得银行业传统的监管方式日益捉襟见肘。东南亚货币危机的爆发，从技术角度看，可以说是现代化的国际金融运行方式与传统的金融监管方式之间存在的冲突的总爆发。因此，二十一世纪的国际金融监管必须正视金融创新的现实。

(2)、银行兼并浪潮给传统的监管方式提出了新的挑战

90年代以来，国际银行业并购事件迭出不穷，数量之多、斥资之巨历史罕见，形成席卷全球的银行业兼并浪潮。仅仅从银行数量上看，美国银行界由于兼并而造成的银行数目减少是十分明显的，在1920年美国有近30000家，1985年降低到15000余家，现在仅有11000余家。银行兼并浪潮的不断升级，奠定了二十一世纪国际金融监管的现实基础。

银行的兼并浪潮，对传统的监管方式提出了新的挑战。首先，银行业的兼并加强了银行业集中程度。银行业的集中，一方面可以提高抗风险能力，另一方面也容易因风险管理不当而积重难返。对于中小银行来说，如其倒闭，一般不会对金融体系产生巨大影响，但对于越来这些超级银行、巨型银行来说，其涉及面广，一旦酿成风波，对金融体系、甚至整个社会经济都将造成灾难性的打击。这就是西方金融界所是?quot;太大了，以致不能破产"的理由。1986年美国大陆伊利诺斯银行和1995年巴林银行与大和银行的危机，都曾引起国际金融界的巨大恐慌。因此，如何加强对越来越多的超级银行、巨型银行的监管，是国际银行监管所面临的一个新课题。

其次，银行业的兼并浪潮使全球金融市场的竞争逐步进入垄断竞争时代，一方面中小银行面临的生存压力会加大，另一方面巨型银行之间的竞争会更剧烈，于是，防止超级垄断、维护公平竞争秩序、防止金融风险在恶性竞争中累积，就成为监管当局最为迫切的任务之一。

第三，银行业的兼并在推动银行规模扩大的同时，也逐渐冲淡了银行业与证券、保险等行业的界限，新兴的超级银行业务品种繁多，业务区域遍布全球，这无疑加大了国际银行监管的难度，使各项监管措施更加难于及时、准确、有效地实施。

(3)、全球银行业的国际化对稳健的银行监管提出了新的要求

全球经济的一体化，有力地推动了商业银行的国际化。"二战"以来，发达国家银行业一直积极向国外拓展。近些年来，银行业务电子化、网络化和以及现代通讯手段在银行业务中的应用，使集中统一的跨国经营银行业务变得愈加方便，成为银行业国际化的直接推动力。

银行国际化给国际金融市场带来空前繁荣的同时，也带来了巨大的潜在风险。据国际清算银行1996年的统计，在银行业为主导的外汇交易市场上，日交易规模估计可达1.2万亿美元，几乎为1989年的两倍；许多商业银行进行大量风险极高的OTC交易，到1995年3月底，合约总额达41万亿美元。由于国际银行业的业务往来空前增加，风险的累积、扩散十分迅捷。即便是在全球支付与清算系统中，一旦某家银行出现问题不能按时清算，必然会造成全球性的连锁反应。

(4) 转型经济和新兴市场的发展要求调整国际银行业的监管原则

转型经济和新兴市场的发展，使得这些国家的银行业获得了新的发展空间。在世界经济一体化浪潮的推动下，一方面发达国家的银行业在转型经济和新兴市场的发展潜力和盈利机会吸引下，开始向这些地区扩张；与此同时，发展中国家也纷纷加快金融改革步伐，如推进本币自由兑换、开放金融市场、放松外资银行进入管制和国际资本流动管制，并在国外广泛设立分支机构。这就使得转型经济和新兴市场在国际银行业中的重要性不断趋于上升。

不过，在传统的国际银行业监管原则的制定中，考虑转型经济和新兴市场的十分有限，这就使得原来的监管原则对于新兴市场和转型经济来说显得有些隔靴搔痒。因此，当前在制定全球性的银行监管原则时，必须要考虑发展中国家的现实。

(5)、国际银行业监管失效事件频频发生显示传统的监管方式已经走到尽头

90年代以来，银行亏损倒闭、监管失效的事件频频发生，其中不乏国际银行业中的昔日骄骄者，如巴林银行、里昂信贷、大和银行、住友银行等先后陷入经营困境。从全球范围内来看，国际银行业"事故银行"数目之多、损失之巨，显示出传统的监管方式已经走到尽头。

二 世纪之交国际银行业监管的基本发展趋势

在新的国际经济金融环境下，由于传统的监管方式和风险管理方式已经显得难以应付，国际银行业结合新的情况，为提高国际银行业监管的有效性进行了广泛的探索。从近年来的情况看，国际银行业为提高监管的有效性所进行的探索主要包括以下几个方面：

1、进行全面风险管理

1988年《巴塞尔协议》起草时，由于银行业仍侧重于传统的银行业职能，信用风险被视为最为重要的风险要素。但是随着国际金融市场的蓬勃发展和银行业国际化趋势地增强，仅仅管理信用风险也就难以满足有效监管的要求了。对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险等各种风险实施全面风险管理，成为国际银行业监管的一个重要趋势。在各个局部风险的管理方面，巴塞尔委员会的探索也是富有代表性的。

关于市场风险。巴塞尔委员会在1993年提出制定银行市场风险资本金要求的动议，1996年初，正式公布《巴塞尔资本金协议市场风险修正案》，制定了全球统一的估测、监管商业银行市场风险的标准。《修正案》增添了管理市场风险的内容，并依据不同的金融市场交易规定不同的风险权数或资本要求比例，从而鼓励银行交易低风险的金融品种，达到降低市场风险的目的。欧洲联盟从1996年1月已开始全面实行。

关于外汇风险。1988年的《巴塞尔协议》把涉及银行外汇风险的资产或投资，根据不同时期的信用风险系数折算为总的风险资产，再依此确定银行总风险资产的资本充足性要求。这种信用风险监管标准，没有全面包括银行的所有外汇风险，不适宜作为外汇风险监管的标准。面对国际金融市场的日益动荡，巴塞尔委员会认为应该对银行各种业务的外汇风险进行全面而又充分地监管，监管范围不仅包括银行的外汇资产负债业务，还需包括银行表外的代理和自营外汇业务，特别是国际金融衍生市场交易。因此巴塞尔委员会不断完善银行外汇风险监管的规定，以资本充足性原则为基础，制定了银行外汇风险监管的中资本充足性要求的衡量方法和标准。目前，工业化国家金融监管当局一般采用其中的模拟衡量法(The Simulation Method)；而发展中国家由于国内金融市场不发达，汇率受政府干预波动较小，大多采用现时衡量法（The Shorthand Method）。

关于系统风险。在金融领域中，系统风险指由于政治经济和社会心理等因素影响，一个或几个银行倒闭导致整个银行体系发生"多米诺古牌"式瘫塌的危险。系统风险发生的可能性虽然比较小，但可能造成的危害却极大，甚至造成世界性的金融危机。为防范国际支付清算体系中存在的系统风险，国际银行业和各国监管当局采取了各种不同的相应措施。一些国家积极发挥中央银行在支付体系中的作用，例如，FEDWIRE规定，当一家银行不能完成清算时，支付体系不会受损，中央银行将在该银行破产情形下负责偿付；英国和荷兰的中央银行，要求商业银行在透支其清算帐户前提供流动资产作为担保。一些民间的清算系统，如美国清算同业支付系统（CHIPS）和英国的清算自动支付系统，规定了成员间负债的最高限额。目前，不少国家建立了不同程度的银行存款保险体系，目的在于使人们相信，即便其存款的银行出现问题，他们的存款仍然是安全的。一些银行体系较为集中的国家则主要依靠发挥中央银行?quot;最后贷款人"的职能，来处理危机银行。

２、完善银行内部控制制度

有效的银行监管，必须注重外在约束和自我约束的有机统一。国际银行界亏损倒闭事件频频发生，使得国际银行业和各国监管机构对银行内部控制制度的健全性、有效性越来越给予高度的重视。完善商业银行内部控制制度，提高银行自律管理水平，成为国际银行有效监管的又一重要趋势。

新西兰储备银行于1996年1月起推行新的监管制度，提出央行虽然有责任保护银行体系，但是当银行出现问题时，中央银行不再出面挽救，并希望促进商业银行完善其内部控制制度。这项改革旨在防止商业银行在存款保险和央行挽救下产生的道德危机问题，避免银行过度冒险，刺激商业银行加强控制经营风险、提高董事会的管理质量。德意志银行为加强内部监督控制，实行全员控制和全员监督，既有专业控制，又有地区和部门控制，职责明确，责任到人，已形成一套较为科学和完整的内部管理体系。英国的巴克莱银行努力准确衡量经营风险并对风险定价，在放款时，还针对信贷风险设立特殊的准备金。

国际银行业监管的巴塞尔委员会和国际证券代理组织于1994年4月发表的一项关于风险管理的联合报告中，比较全面地概括了银行改善内部风险管理的七项重要因素，即：高级管理人员应参与银行的总体政策设计；明确管理风险和经营衍生业务的权力和责任；银行内部审计人员按照风险程度进行评估；重视向银行高级管理人员和董事会报告的资料的可靠性和及时性；在包括交易和非交易活动各项机构范围的基础上衡量和汇总风险；进行"压力测试"，包括对不利事件的识别和潜在可能性的检验，以及对银行抵御最不利事件能力的评估；定期考察基本方法及其模型的假设。这项建议对各国商业银行建立健全内部控制制度具有重要的指导意义。

3、改善信息披露制度

准确、及时、充分的获取和处理各种信息，对于国际银行业的监管和风险管理至关重要，它是对银行业实施有效监管的一个基本前提。因此，完善信息披露制度也成为国际银行业加强监管的一个重要趋势。

1995年5月巴塞尔委员会和国际证监会技术委员会，向世界各国金融证券监管当局发表有关银行及证券公司进行衍生性金融商品交易的信息披露制度，目的在于为监管当局提供基本信息，使之通过不同的渠道，包括实地审查、与公司管理层定期讨论、内外界审计师提交报告和标准申报表格等，取得与金融机构的衍生性金融商品交易活动有关的各种资料，以便进行风险评估和监管。日本大藏省于94年4月开始推行按市价计值的会计标准，以便更精确地衡量金融机构衍生交易的表现，增强对存款人、股东和金融监管当局的透明度。香港金管局在1996年银行监管方针中，要求银行在1995年帐目中披露资产负债表的内部储备总额，增加现金量表和市场风险的分类项目，公开真实盈利，以利于公众了解银行的运作情况。

改善信息披露制度的一个重要障碍是，目前国际银行监管机构在"必须披露什么信息、向谁披露、何时披露、如何披露"等基本问题上尚难达成一致意见。近年来，主要的金融单位和监管机构，如国际货币基金组织、国际清算银行、国际金融协会以及美国财务会计准则委员会等已开始着手改善信息披露制度。