一、欧盟宪法的起源

   
    欧洲宪法起源于二战后的欧洲一体化运动。欧洲一体化运动的最初目的出于防止欧洲国家中发生战争的迫切要求。
   
    欧洲政治史是一部统一与分裂相间的历史，当罗马帝国分裂，欧洲统一被粉碎后，欧洲长期陷入国家林立与战争频仍的局面，各种试图从思想上或政治上再度统一欧洲的计划此起彼落，在欧洲历史上从无间断。此即所谓的欧洲一体化运动(European Integration Movement)。早在中世纪欧洲就开始孕育和形成整体意识的"欧洲概念"；进入18世纪以后，欧洲开始探讨欧洲"联合"、"联盟"、"联邦"一类问题；康德在《论永久和平》一文中提出过建立泛欧洲的政治组织实现和平的思想。真正使欧洲联合形成气候，使欧洲一体化付诸实践，物化成一个实体，是二战以后的事。二次世界大战后，欧洲人多次亲眼目睹或实地经验过各种违反人道的战争暴行，对两次世界大战都发生在欧洲大陆并给人类带来深重灾难的现实进行了深刻反思，迫切要求防止再度发生战争，特别是法、德之间战争的方法。欧洲国家一体化初期以弥合欧洲国家特别是法德之间的争夺，根除战争根源为宗旨，进而以寻求创新型的经济政治合作模式，全面提高欧洲国家的国际地位为基本动力。在这种历史背景下，欧洲许多政治家把古已有之的"欧洲观念"抬了出来，或呼吁建立"欧洲合众国"，或倡议建立"欧洲联邦"，以便面对美苏两国取得任何单个欧洲国家所不可能取得的对世界事务的发言权。
   
    1950年5月9日，法国外长舒曼代表法国政府公布了一个历史性建议即《莫内-舒曼计划》：建立欧洲煤钢联营。这个建议得到了联邦德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡的响应。六国在巴黎签订了建立欧洲煤钢联营条约，把各国的煤钢工业置于共同体管辖之下。1957年，六国又进一步扩大合作范围，实行原子能联营，建立欧洲经济共同体。1967年7月1日，欧洲煤钢联营、欧洲经济共同体和欧洲原子能联营三个组织正式合并成统一的欧洲共同体，成员国也由当初的6个发展到12个。经济一体化越深入，越涉及各国把经济决策权从自己手里转让给欧共体的超国家机构，越需要欧共体政治、法律等上层建筑等超国家的共同原则得到加强。1991年12月9 -10日，欧共体12国首脑在荷兰名城马斯特里赫特举行了第46届首脑会议。会议签署了经济和货币联盟条约及政治联盟条约，欧洲共同体从而也由此转变为欧洲联盟。马约使欧共体从经济组织转变成经济政治组织，向欧洲联盟迈出了历史性的一步。欧盟一步一个台阶把欧洲一体化建设推向深入，建立关税同盟，实行共同外贸政策、共同农业和渔业政策；建成了内部统一大市场，在多数成员国取消了边界检查和人员与货物自由流通；建立了经济和货币联盟，在12个国家首先使用统一货币欧元，吸收波兰等10个国家为新成员国，等等。这些成功激励着欧洲政治家把欧盟推向更高的层次发展，提出了建立政治联盟，逐步实行共同外交和防务政策，把"大欧洲"建成世界强大一极的宏伟战略目标。
   
    欧洲联盟于2001年12月通过《莱肯宣言》宣布创立具有全面代表性的制宪会议。2002年2月28日，欧洲制宪会议（The Convention on the Future of Europe）在布鲁塞尔开幕。欧洲制宪会议召开的目的也正是要为一体化的欧洲提供一个宪法性条约（a Constitutional treaty）。2002年10月28日，欧洲制宪会议主席吉斯卡尔·德斯坦向来自28个国家的105位人士组成的欧洲的未来制宪会议（包括欧盟成员国、欧盟机构和13个候选国的代表）提交了未来欧洲宪法的草案初稿。2003年6月，欧洲制宪会议批准宪法草案，2003年10月开始政府间会议讨论草案。按照计划，欧盟宪法将于2004年最后出台。
   
    虽然欧洲联盟正在制宪，我却认为，欧洲联盟可以说已经有了宪法，而不是象一些人认为的那样现在处在宪法缺位的状态。自古典政治科学或宪政科学看来，宪法强调的是一个政治社会的实在构成和实在的游戏规则，而不仅是一纸被正式称为宪法的书面文件。英国迄今没有成文宪法，但是很早的时候人们却可以说英国宪法实在地存在着，可以描绘出其各种特征；并且英国宪法是各国宪法借鉴的典范。对于认识宪法秩序而言，其经验上或形式逻辑上的确定起点的探究并不重要，执着于此，无助于确认法律的实际效力和检验宪法本身的合理性，后两者才是我们关注的重点。战后欧洲逐渐建立的政治秩序的特点，使得我们可以认为在欧洲联盟范围内已经形成了某种类型的宪法（constitution）或政体（regime），从宪政科学和宪法学的角度来分析是适合的。如果局限于社会学（并非古典政治科学）[1]的民族国家视野或者是国际关系理论的视角，会忽视欧洲联盟重要的宪法性制度的构成特征，从而对欧洲一体化的走向的研究是有缺陷的。宪法的存在或者至少宪法分析的可能性，并不以现代民族国家的存在为前提，实际上，欧洲联盟明年颁布的宪法条约也仍然没有创造一个类似美国或德国的“超级联邦国家”。联盟的立法权力仍然掌握在由各国政府直接组成的欧洲理事会和部长理事会手中，尽管决策程序引入了偏离各国一致同意的“有效多数投票”，联盟机构不能同美国或德国联邦政府相提并论。而且，未来欧洲是否会变成联邦国家无法预计。
   
    认为欧洲宪法或政体已经建立，它的制度构成包括欧洲共同体和欧洲联盟的基础条约和欧洲法院的判例，有助于我们确认在欧洲联盟范围内的法律事实。欧洲联盟机构具有政府的某些特点，尽管是不完全的，例如在某些领域直接执行自己的决定，有部分财政来源是独立的；欧洲联盟不是联邦制国家，但具有联邦的一些重要特征；欧洲法院建立了法律秩序的一些结构性特征：联盟法律的统一、联盟法律的直接效力和最高地位、对人权的保护等。
   
    本文从宪政科学的视角来解析欧洲宪法的特点，分析欧洲宪法的合法性基础、政制结构、法治形式及需要解决的主要问题等。这里说的欧洲宪法，不是指欧洲制宪会议制定的宪法性条约这份文件，而是指目前欧洲联盟实际存在的宪法。宪法性条约本身就以目前欧洲宪法为基础制定，是对后者的修改，其目的是为了克服后者的缺失。准确地说，欧洲制宪会议进行的是修宪的工作。对目前欧洲宪法的分析有助于我们理解和评估制宪会议的工作。
   
   
二、欧盟宪法的特点和问题

   
    托克维尔在评论美国联邦宪法时说，“人的头脑发明新事物比发明新词容易，所以我们只好使用一些不够确切的词汇和不够全面的说法”。[2]在评论美国1787年宪法所建立的联邦政府时他说，“显然，这个政府不再是联邦政府，而是不完备的全国政府。因此，又出现一种政府。精确地说，它既不是全国政府，又不是联邦政府。但是，我们现在只能说到此，因为可以表达这个新事的新词目前还不存在”。[3]在谈论欧洲联盟宪法和欧洲联盟机构时，托克维尔的话同样适用，自古典政治科学或宪政科学的眼光看来，分析欧洲联盟宪法或欧洲联盟政体可能是一个当代艰巨的知识挑战。
   
    1、 条约还是宪法？
   
    和美国的联邦政府不同，欧洲联盟的建立在形式上不是由全体“欧洲人民”直接创造的实体，其起点不是出于 “主权人民”以投票方式进行的授权。严格说来，欧洲联盟诸条约是由“各成员国”之间达成的一项国际条约，因而，其权力与义务似乎仅限于签约的成员国，欧洲联盟看起来是典型的国际组织――如联合国。
   
    欧洲联盟的前身欧洲共同体是根据三个不同的条约，即《欧洲煤钢共同体条约》、《欧洲经济共同体条约》及《欧洲原子能共同体条约》而建立的。在三个共同体条约基础上的欧洲共同体其实是一个拥有共同机构，但又由法律上彼此相互独立的法律实体构成的三位一体的共同体。随着欧洲一体化的发展进程，三个欧共体条约经过了多次修改。这些修改条约包括：《单一欧洲法令》、《欧洲联盟条约》、《阿姆斯特丹条约》和《尼斯条约》等。三个欧共体条约及其修改条约构成欧洲联盟的基础条约。但是，基础条约也是欧洲联盟的宪法或者叫宪法性条约，这不仅是因为条约和宪法都具有道德上的约束力，也是因为条约的内容具有的特点，使之也成为可实施的法律，建立了一种实际上的法律秩序，而不同于传统的国际法，不仅仅是实在道德。条约建立的机构——欧洲正义法院在其判例中也确立了欧洲联盟基础条约的宪法性地位。
   
    欧洲联盟条约的特点可以以煤钢共同体机构作为欧盟机构的典范模式加以举例说明。
   
    1952年生效的“欧洲煤钢共同体条约”建立了欧洲煤钢共同体的独立机构，并开始了立法、执法和司法权力从分立国家向共同体转移的过程。这项条约始于法国提出的“舒曼计划”，并由该计划的倡议者莫内担任共同体“高级机构”的首任主席。条约同时产生了由各国议会代表所组成的“共同议会”，以及保障条约及其次级法律之实施的欧洲法院。“煤钢条约”不仅控制各国的燃煤与钢铁生产，而且在广义上促进自由贸易，禁止政府补贴、进出口关税及限额以及对制造商或消费者的歧视性措施。根据莫内的设想，共同体权力将随着共同体职能一同扩充。舒曼后来把“煤钢共同体”称为“欧洲联盟的第一阶段”。
   
    看起来，欧洲煤钢共同体条约也是一个国家间订立的条约，但条约所建立的机构具有的特点，使它不同于一般的国际条约，而成为欧洲宪法进程的历史起点。条约不仅是建立了一般意义上的国际组织，这些组织具有政府的某些特点，尽管是不完全的，这里说的不完全不同于托克维尔所说的美国联邦政府是不完全的全国性政府，托克维尔指的政府权力的范围，而一切政府其权力范围都是有限制的。这里说的是政府性质本身的不完全。煤钢共同体的高级机关负责制订与成员国煤钢工业有关的政策，它的决定由它派驻在成员国的经济代表处直接执行，不需要获得驻在国政府的批准。莫内坚持高级机关必须独立于各成员国政府的原则，因为他担任国际机构公务员的经验告诉他，如果受各国政府干预过于直接的话，高级机关工作起来就会像被人家割断了腿的跛子一样。[4]莫内从自己在国际机构工作过的经验得出结论，煤钢共同体如果在财政上需要依靠成员国政府，它将成为一个瘸子，因为成员国政府可以随便从哪一年开始单方面降低或扣留它们的经费。作为煤钢共同体条约的建筑师他坚持必须有自己的财政来源；必须有权直接征收煤钢生产产值税。[5]煤钢共同体建立的机构，其权力尽管是有限的，但在其职权范围内是至高无上的，并且是根据现代宪法的一般原则设计的。当然，由于作为成员国政治结构的理事会反对联邦制思想，并支配了共同体的政策，莫内的设想没有得到完全实现，但煤钢共同体机构无论如何不同于一般国际组织的机构。煤钢共同体机构成为后来欧洲共同体机构的典范。
   
    欧洲联盟基础条约创立了新的权力机构和法律秩序，并在一定程度上对各国公民直接授予法律权利。欧洲共同体条约授权个人起诉共同体机构的违法行动或未能行动，并明确规定共同体规章（Regulations）具备完全拘束力，并直接适用于所有成员国。这意味着共同体法律构成了各成员国法律秩序的一部分，因而必须受到国家法院的实施；公民可以根据共同体法律，在国家法院直接挑战国家政府机构的行为或决定。
   
    对于欧洲联盟基础条约的宪法性地位，是由设在卢森堡的欧洲正义法院在其判例中确认的，欧洲法院一直坚持共同体和欧洲联盟条约建立了新的法律秩序。例如，在Les Verts诉欧洲议会案中，法院指出：“共同体建立在法治基础之上，其成员国和其他机构均不能避免审查它们采取的措施是否与基本宪法性宪章，即条约相一致的问题”。[6]在1964年的“电力国有案”中，法院认为：“和其他国际条约不同，组成欧洲经济共同体的条约创立了自身的秩序，并在条约生效之时和各成员国的国家秩序结合一体。这样，这项秩序就对它们产生约束力。事实上，并除了具备国际地位以及从各国转移到共同体的权力之外，共同体具有自身的机构、自身的人格和自身的法律权能；因而在尽管有限的领域内，各成员国限制了自身的主权，并创设了一套同时约束其国民及其自身的法律体系”。[7]在1963年的“甲醛进口税案”中，法院认为：“共同体法律独立于成员国立法；它不仅对个人施加责任，而且对他们授予法律权利。后者不仅来源于条约的明确授权，而且来自条约对个人、成员国以及共同体机构所施加的明确责任”。[8]德国宪法法院早在1967年就确认欧洲经济共同体条约是共同体某种类型的宪法，具有自身的法律秩序。
   
    通过条约本身的规定和欧洲法院的判决，联盟条约和法律在联盟范围内的完整性和统一性得到了保证。欧洲联盟各基础条约中的某些条款和欧盟机构制定的某些法令（规章、指令、决定）构成了各成员国法律秩序的一部分，在一定程度上对各国公民直接授予法律权利和施加责任而不必经成员国国内立法，因此必须受到成员国法院的实施；在条约授权的合法范围内，联盟法律具有最高地位，任何与之抵触的成员国法律都应被判决无效。对涉及联盟法律的案件，成员国法院可以把问题提交给欧洲法院（各国最高法院有责任这么做），以获得其预备性决定。70年代以来，欧洲法院的预备性决定变得越来越普遍。总的说来，联盟法律的最高地位和直接效力被各成员国所广泛接受。当然，条约和联盟法律(法院判例、理事会规章等)的范围是有限的，在范围之外，各国法律的不统一并不是问题。
   
    欧洲宪法或欧盟政体所面临的一个问题是通过条约和法院判决形成的宪法的合法性问题。这一问题不能诉诸于抽象的原则包括人民主权原则来解决，诉诸这样的原则实际上是将宪法的基础实质化。宪法的基础不是国家主权，不是社会契约，不是人民主权，不是人权目录，也不是社会学意义上的民族或文化；宪法的基础是政治哲学意义上的人类社会或政治社会。因此一部宪法，如果要取得实证性的内容，其合法性就不是一个确定法律事实的问题，宪法本身不能规定使自己成为宪法的程序，这个问题，如同政府的起源问题，主权问题，如果寻找经验上或形式逻辑上的起点或基础，必定陷入迷宫。[9]
   
    宪法是工具或者说是重要的手段，宪法不是超验正义的直接体现，而是通向正义的工具。宪法不能排除革命的正当性，革命的正当性不属于宪政理论的内容，宪政理论在于使革命成为不必要。我们只能确立宪法相对的而非绝对的合法性，宪法本身的合法性，关键问题是它所依凭的宪政理论自身的合理性。建设一个良好的政体和为良好的宪法辩护，必须而且只能诉诸于政治科学。麦迪逊在回答制宪会议制定和提出1787年宪法是否越权时指出，“即使他们（制宪会议成员）在提出一部宪法时违反了自己的权力和义务，如果认为它能实现美国人民的观点和幸福，这无论如何也是可以接受的。至于宪法在多大程度上具有这种特性，是个正在研究的问题”；“慎重地探讨问题时，在任何情况下，显然应该是：与其问劝告来自何人，不如问劝告是否有益”。[10]