进入到2000年以来，在地方政府“经营城市”的背景下，为积累城市建设资金，一些城市政府、尤其是中心城市政府大肆征地、盲目批地；一些开发商借机“圈地”，致使开发商手中“囤积”了大量土地资源，同时也承受了巨大的资金压力。鉴于政府操控的二级土地市场标的较高、手续繁杂、重复征税等弊端，越来越多的开发商开始转向民间土地市场，采取各种变通办法，盘活手中闲置的土地资源。通常的做法是，收购房地产项目公司的股权，双方签订股权转让协议，并按规定办理股权转让的变更登记手续，收购方就能够实现对整个土地开发项目的控制。与土地使用权、房地产项目或者在建工程转让等方式相比，房地产项目公司收购不需要缴纳成交金额3%的契税和交易手续费。还有一些外来的开发商采用合作及买断土地开发权的方式拿地，与握有土地资源的本地企业合作开发、分享开发利润。再有的方式就是买断土地开发权，将前期手续已办理完毕的土地买下来，自行开发。尽管国家并不允许这些“变相”的土地交易行为，但开发商面对正规土地市场过高的交易成本，宁愿选择在他们看来有利可图的方式。

　　显然，民间土地市场存在着种种不合理的现象。诸如，对法律尊严的藐视、交易行为的扭曲，以及逃避税收和公共管理制约等问题。但值得注意的是，长期以来，在政府反复查处的情况下，民间土地市场屡禁不止，人们执拗地按自己喜欢的方式进行交易，这一方面表明由政府操控的土地市场本身存在制度缺陷，另一方面也反映了民间土地市场的存在确有一定的合理因素。民间土地市场以“非法交易”的方式，反映了市场供求的真实变化，在无形中将市场机制引入到土地资源配置的调整过程中。更重要的是，民间土地市场以其特有的博弈方式，对现有的体制和法律框架提出了挑战，迫使国家不断地向着市场配置资源的方向进行调整，由此引导着土地要素市场化的实际进程。

　　2.资本市场[7]：中央政府的行政干预与集中管理

　　在我国，资本市场、尤其是股票市场的形成，是经济体制转轨过程中的产物。在计划经济体制下，国家对国有企业的固定资产投资实行拨款制度，对企业的流动资金实行定额拨付和银行提供补充流动资金的制度。1979年以后，伴随着放权让利改革的推进，财政收入在国民收入中的比重逐渐缩小，财政支出中用于经济建设的比例不断下降，致使国家无力继续对国有企业实行资金的无偿使用制度。遂在1983年，国家实行了企业流动资金全额信贷，1985年实行了固定资产投资“拨改贷”的改革。由此形成了国有企业生产和建设资金过度依赖银行贷款的局面。然而，信贷资金的供给时常受到国家宏观调控的制约，致使大量企业面临着资金短缺、告贷无门的窘境。在此情况下，一些企业开始探索证券融资、尤其是股权融资的方式。人们进而发现，股权融资不仅可以解决企业资金短缺的现实困难，而且可以实现国有企业产权多元化的制度创新，于是，全国各地纷纷开始进行企业股份制改造的探索。如果说筹集资金是资本市场的基本功能，那么肩负改造国企的重任则是中国资本市场产生的独特背景。

　　（1）地方政府、企业和私人的分散试验

　　1984年7月，北京天桥百货商场进行股份制试点，开启了我国商业企业股份制改造的先河；同年11月，上海电声总厂发起组建上海飞乐音响股份有限公司，向社会公开发行股票，成为我国第一家比较规范的股份公司；1986年9月，中国工商银行上海信托公司静安证券部挂牌进行股票的柜台交易；这一系列标志性的事件拉开了我国股票市场的序幕。

　　80年代中后期，一些省市政府通过发布相应的管理规定，来推动和规范股票市场发育。1984年，中国人民银行上海分行发布的《关于发行股票的暂行管理办法》应当是最早对股票发行条件、程序进行规范的文件。此后，在1985-1987年间，陕西、北京、广东、福建、厦门、吉林市、广州、天津、西安等，陆续发布了相应的股票管理规定。根据这些管理规定，各地的股票市场主要由当地的人民银行分行会同审计、财政和工商等部门，共同实施对本地股票市场的监督管理权。[8]

　　1990年11月和1991年7月，上海证券交易所和深圳证券交易所相继成立。在股票交易所成立的初始阶段，市场交易并不活跃，价格也比较平稳，人们大多将购买股票作为谋求股息收益的投资手段。但到1992年春，在小平同志南巡讲话的鼓舞下，上海、深圳股票市场价格持续上涨，人们开始意识到股票的交易利益，特别是股票的投机收益，人们参与股票交易日渐踊跃。然而，由于当时条件的限制，全国只有两个证交所，且上海、深圳两地政府往往青睐本地企业上市，加上异地交易的费用过高、信息不及时，国家对一些企业股票交易的政策限制（如企业法人股）等诸多原因，各地纷纷尝试建立本地的证券交易机构。1992年7月和1993年4月，STAQ和NET 两个证券交易自动报价系统先后在北京成立，主要从事定向募集公司的法人股交易；1993年底，为了筹集乡镇企业发展资金，山东淄博证券交易自动报价系统成立。至此，全国共有5家经过国务院有关部门批准的交易机构。与此同时，国内其他城市，诸如成都、济南、青岛、武汉、鞍山、沈阳、天津等地，在当地政府的默许下，柜台交易市场迅速发展起来。

　　从总体来看，这一阶段（大约10年左右）的股票市场具有明显的分散试验的性质。大致有以下特点：在市场架构上，已形成多层次的初级资本市场。以沪深两地的证交所为核心，形成全国性的交易所市场，主要为人民币买卖的A 股和以外汇结算的B 股提供交易场所。与此同时，场外交易市场初具规模，形成了各种由国家有关部门和地方政府扶持的专业性和区域性市场，进行定向募集公司的法人股和非上市公司的权证交易；以及在海外上市的H 股市场。此外，还有一些经由地方政府默许、但不受法律控制的自由市场。在交易主体上，前期以个人投资者为主，参与者主要是一些率先富起来的人，组成股票市场中的大户，并成为职业炒股手；还有众多的工薪阶层，构成市场中的散户。随后，陆续有一些证券机构加入进来。这些证券机构大都具有国有背景，不仅充当股票买卖的经纪商和自营商，而且承办股票的代理发行、销售、分红派息与咨询业务。由于证券机构兼有市场组织者和参与者的双重职能，且资金实力雄厚，其投资意向往往对个人投资者具有导向作用。在市场监管方面，实行自律式管理方式。不仅国家正式批准成立的证交所是一种自律性组织，采用会员制，承担着提供交易服务、调解仲裁争端、传递信息、专业培训和负责监管等职能；而且一些场外交易市场也具有较强的自律性。例如，在1993年3-4月间，四川证券交易中心所在地红庙子街的柜台交易市场异常火爆，但交易秩序却非常好。人们手持成千上万元的现金和股票沿街叫卖，却没有发生一起歹徒抢劫的案件，这与市场外恶劣的社会治安形成极大反差。[9]在政府与市场的关系上，中央政府对正式批准的交易场所持试验和观望的态度，但对各地股票和权证的私下交易却持否定态度；而地方政府出于本地经济发展的需要，大都对自发的股票交易市场采取了默认的态度。

　　不可否认，我国早期的资本市场存在着一些先天不足。诸如，上市公司大都由国有企业改制而来，很多企业出于“圈钱”的目的，要求发行股票并上市，但在企业制度方面并未做彻底的变革，致使一些上市公司的质量存在严重问题。市场中的交易主体和中介机构，无论是个人投资者还是机构投资者，缺乏稳健的投资意识，具有较强的投机炒作心理，导致市场交易大起大落。市场交易规则尚未确立，出现了一些内幕交易、操纵市场、欺诈客户、虚假陈述等现象，致使投资者缺乏安全、稳定的交易环境。

　　应该说，除了国企改制的背景外，上述这些特征与西方自然成长的资本市场具有很大的相似性。事后回顾，如果决策当局对此有比较清醒的认识，以资本市场化改革为目标，在地方分散试验的基础上不断完善，逐步规范国内各区域市场的交易制度、交易规则和法规条例，形成多层次的资本市场，然后再与国际市场接轨，或许今天中国的资本市场将是另外一番模样。但在1993年前后，中央政府采取了自己最为习惯的方式——行政干预与集中管理，从而使股票市场逐步纳入到中央政府的掌控范围之内。这无疑是中国股票市场发展史中的一个重要转折点。

　　（2）中央政府集中掌控的股票市场

　　针对国企改制与股票市场中存在的问题，从1992年5月起，前国家体改委会同国务院有关部委下发了《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》，要求各地的试点都必须执行国家的统一规定；随后，针对试点中出现的问题，又制定了与《规范意见》相配套的12个规范性文件；1993年4月，国务院颁布了《股票发行与交易的管理暂行条例》。这一系列政策、法规的出台，奠定了我国股票市场行政干预与集中管理的基本制度架构。

　　首先是股权分置的政策设计。根据国家的政策规定，股份公司的股权结构按投资主体划分为国家股、法人股、社会公众股和外资股，其构成比例由政府有关部门决定，大体上前两者的比例占2/3；国家股不得与社会公众股一样在证券交易所自由转让，法人股则只能在法人之间进行转让；国有股、国有法人股的控制权本应由出资者掌握，但因没有出资人代表机构，国有股的不流通和法人股在法人之间的转让活动事实上由证监会控制；发行前国有净资产的折股价最高不得超过1.54元，社会流通股的溢价则不能低于国有股的发行价。[10]这样的政策设计隐含了一个基本考虑：按投资主体划分股权结构，是为了防止国有资产流失，在锁定国有股不流通、法人股有限流通的前提下，放开社会公众股和外资股的市场化；同时，为了给国企改造筹集资金，只要社会流通股的溢价高于国有净资产的折股价，在股权结构既定的情况下，就可以使国有股东从社会公众股的溢价发行中得到补偿。显然，这样的政策设计，从一开始就破坏了股票市场“同股、同权、同利”的基本原则，以牺牲社会投资人利益为代价来满足国有股东的利益。

　　第二是行政审批的发行制度[11].从各国证券市场的实践来看，股票发行监管制度主要有三种类型：审批制、核准制和注册制。在我国，由于国家抱定要从社会公众手中“圈钱”改造国企的初衷，因此，采取行政审批的发行制度就是一种必然选择。在2001年以前的大部分时间里，无论“额度控制”还是“总量控制、限制家数”，都属于典型的计划经济做法。公司上市与否不是由企业自己做出决策，而是取决于国家的产业政策和政府计划；发行价格不是由市场需求来决定，而是由政府管理部门主观定价；优先鼓励和支持国有企业发行股票收购兼并亏损企业的政策，在实际操作中变异为单纯为国有企业解困。这一系列违背市场经济基本原则的做法，为二级股票市场注入了重大隐患。尽管从2001年4月开始，根据《证券法》的规定，正式以核准制取代审批制，但只是改变了问题的程度而没有改变问题的实质。从总体上来看，政府对股票发行的控制是全方位的，从发行节奏（审批制、核准制）、发行家数（额度制、通道制）、发行定价（固定价、固定市盈率、市盈率上限）到募集资金总额（发起股东认购不少于35%、不超过净资产值2倍）均进行了全面的管制。

　　第三是政府操控的交易市场。鉴于股权分置的政策设计和行政审批的发行制度对二级市场的传导作用，使政府成为股票交易市场中最有影响力的操控者。从市场的供给来看，通过划分流通股和非流通股，只准许1/3的股票上市流通，控制上市额度、家数和节奏，并限制扩容，政府严格掌控了市场的供给量，有限的供给为政府蓄意抬高“市场”价格提供了操纵空间。从市场的需求来看，需求旺盛时，政府增加市场供给，加快公司上市数量；需求萎缩时，政府鼓励和组织各种资金入市，藉此维系股市高市盈率的格局；从而使交易市场实质上衍变为广大投资者与政府政策博弈的战场。由此造成的恶果是十分显著的：一些绩效很差的公司被政府“输送”到二级市场中肆意“圈钱”，过高的市盈率与过低的成长性，使大多数股票失去了投资的价值；一些具有政府背景的中介机构和企业，凭借政府“制造”的行情，借机设租、寻租，公然掠夺弱小投资者手中的财富；最致命的是，广大股民对市场完全失去了信心，政府干预对市场的影响程度明显降低。人们逐渐意识到，在与强大的政府及其背后的既得利益集团的抗争中，弱小投资者永远不会赢，于是人们决定退出“市场”。自2001年6月以来，上证综合指数从2245的最高点一泻千里，直至2005年6月跌破1000点，不能不说是广大投资者对政府操控市场的理性回应。

　　第四是集中控制的管理模式。从1992年起，中央政府结束了各地分散试验的局面，对股票市场的控制深度和广度均在不断加强。除了下发全国统一的规范性文件外，1992年10月，国家成立了对证券市场进行统一宏观管理的主管机构国务院证券委员会（简称证券委）及其监管执行机构中国证券监督管理委员会（简称证监会）。前者负责制定证券市场监管、发展的重大方针、政策，其中包括决定每个年度的股票发行额度；后者会同各个部门对股份有限公司的股票发行、上市交易及各类证券中介机构的投资行为进行监管。1993年发布的《股票发行与交易管理暂行条例》，进而赋予证券委和证监会对股票发行与交易的审批权和监管权。为了更有效地实施集中监管，1997年8月，国务院决定，将上海、深圳证券交易所统一划归中国证监会监管；随后又决定对地方证券监管部门实行垂直领导，并将原由中国人民银行监管的证券经营机构划归证监会统一监管。1998年4月，国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，进一步明确证监会是全国证券期货市场的主管部门。至此，一个集中控制的管理架构全面建立起来。中央政府对证券市场拥有不容质疑的管制权，包括证券市场的发行规模、证券交易的需求变化、参与证券市场的主体资格以及证券市场的交易规则，统统都在中央政府的严格控制之中。

　　尤其值得注意的是，中央政府对证券市场的集中管制，起始于我国确立市场化改革目标的1992年。按理说，对证券市场的集中管制并非有意要复归旧体制，而是想在中央政府的集中掌控下推进证券市场化。或者更准确地讲，是在用计划经济的手段搞市场经济。但正如人们所看到的，为了推进国企改革，在财政赤字、银行呆坏账的现实压力下，中央政府处心积虑地设计了一个“局”：希望通过发展证券市场为国企改革筹集资金，用社会公众的钱为国有企业的体制性欠账“买单”。然而，事与愿违，在国家操控的市场中，上市公司的质量每况愈下，市场中介机构违法行为时有发生，投资者合法权益缺乏基本保障，市场的结构、功能、品种以及服务存在严重缺陷；更为不幸的是，监管当局对此却束手无策，陷入到“一放就乱、一收就死”的泥潭当中。

　　新近发生的股票“全流通”试点说明，“天下没有免费的午餐”。国家当初从社会公众手中“圈钱”，现在就要给予流通股股东必要的补偿。近10多年来的实践充分表明：以践踏市场经济基本准则为前提的集中管制，不仅不能按照国家的意志随心所欲，而且最终只会把资本市场的融资功能彻底毁掉。

　　（3）活跃于“场外”的民间资本市场

　　民间资本市场是指游离在国家集中管制之外自发形成的市场。除了黑市外，这些市场大都是在地方政府默许、认可或组织下发展起来的，但始终未能得到中央政府的正式批准，亦未纳入中央政府的监管范围。从交易的产品形态和公开程度上划分，大致有以下3种形式。