近两年来，在我国东南沿海地区，出现了大面积的民工短缺现象，一些劳动力资源纷纷向内地和东南亚国家转移，这在很大程度上是由于农民工恶劣的就业环境所致，农民工群体自主做出了市场选择。现在的问题是，在这一系列歧视政策的背后、甚至在户籍制度的背后，阻碍劳动力市场化进程的真正障碍来自于传统的思维理念。长期以来，国家乃至城市政府习惯于以牺牲农民利益为代价来推进工业化，以极低的成本获取到工业化的实际利益，而很少想到广大农村人应该具有与城市人同等的生存权力。出于对城市人既得利益的维护，各级政府不仅没有切实地考虑和做好准备，为“新来者”[16]增加公共服务产品的供给，而且还会本能地对这些“新来者”采取一些限制和排斥措施。

　　（3）非正规就业市场

　　在我国劳动力市场化的进程中，形成了一种非正规就业市场。非正规就业是从国际劳工组织引进的一种就业概念，其概念在不同的国家有不同的界定[17]：非正规就业在西方发达国家主要是指非正规部门（诸如微型企业、家庭企业和独立服务者）中一种灵活、弹性的就业方式，是对正规就业的补充；而在我国体制转轨时期出现的非正规就业，主要是指一些流动性较大的就业方式，它既包括正规部门（各类企事业单位）中临时雇用人员，也包括非正规部门雇用的人员。因此，非正规就业在很大程度上是与劳动力资源配置的“市场轨”重合的。

　　从非正规就业的形成来看，绝大多数非正规就业人员来自于农村，文化水平较低；一部分人员是国企下岗职工，工作技能单一；一小部分人员（包括体制内的“下海”人员、“海龟派”和大学毕业生等）具有较高的知识结构和专业技能，他们因各种原因没有从事长期稳定的正规工作，而在不停地选择老板和更换工作。从行业分布看，非正规就业主要存在于国有机构的后勤服务部门，工业领域中的非国有企业、特别是私人企业、三资企业和高科技企业，建筑业中的各种包工队，以及第三产业中的服务业、零售业和一些自由职业领域。从劳动力价格看，非正规就业的劳动者报酬是由供需双方自主决定的。在通常情况下，体力劳动者处于劳资谈判的劣势，其工资标准由资方提出，劳动者由于就业和生存压力，往往被迫接受较低的工资水准；脑力劳动者与资方的谈判地位较为平等，资方根据实际需要和被雇用者能力提出薪金标准，如果被雇用者认为资方提出的薪金水平低于自身的人力资本价格，可以选择放弃或者要求资方提高薪金。

　　我国形成的非正规就业市场既是经济体制转轨的产物，又是国家进入工业化和现代化历史阶段的必然结果。从体制转轨的意义上讲，我国非国有经济的成长得益于非正规就业市场。由于非正规就业的市场化程度较高，客观上为非国有企业通过市场配置劳动力资源提供了重要保证。同时，企业对劳动力的需求价格传导到劳动力市场上，又促进了劳动力资源合理流动，从而使非正规就业成为劳动力市场发育的主要方面。从国家工业化和现代化的角度看，农业人口向非农产业转移，农村人口向城镇流动，是每个国家走向工业化和现代化的必经之路。在我国，农村人口的大规模迁徙，是在城乡隔绝的历史条件下经由体制转轨实现的。尤其是当城市化不足、公共产品供给存在严重缺口的情况下，陡增了一块超过城镇人口规模的巨大需求，无论是国家还是城市政府都没有来得及做好各种制度准备。在这种背景下，非正规就业市场的存在，不仅弥补了政府制度准备不足的缺陷，而且为缓解社会矛盾起到了促进作用。

　　尽管非正规就业具有体制转轨与现代化转型的正面意义，但同时也存在一些不容忽视的问题。其一，会在很大程度上降低社会保障的覆盖率。近些年来，我国城镇正规部门的社会保障率逐年升高，但城镇就业人员中社会保障覆盖率提高缓慢，这在相当大的程度上是非正规就业在全部就业中比重上升造成的。虽然从目前来看，非正规和灵活的就业形式吸纳了就业，提供了比社会保险更为有效的保障，但对未来而言，保障这些劳动者的欠债终究要偿还，那时必然大幅度加重社会的负担。其二，缺乏基本的权益保障。尽管对于没有城市户口的流动劳动力来说，在非正规部门就业所挣的收入高于迁移之前，但由于就业的稳定性低，劳动条件和劳动保护条件有时十分恶劣。这种就业的非正规性质，导致《劳动法》和其他有关劳动保护规制不能得到良好的贯彻。[18]其三，缺少专门的社会服务系统。大部分非正规就业者自身文化水平等素质水平较低，年龄偏大，技能单一。由于受自身素质、经济地位的限制或受到歧视，他们为了获得生存，不得不从事非正规就业，但不能获取公平的机会和应有的权利，也缺乏动力去接受培训来提高劳动技能。从而使大多数非正规就业人员陷入素质低带来收入低，继而根本无力对劳动技能的提升进行额外的投资，使自身就业竞争能力无法得到提高的恶性循环。[19]值得庆幸的是，目前非正规就业市场已经引起各级政府的高度重视。例如上海市为非正规就业人员建立了公益性的三级支持服务体系，将其纳入基本社会保险范围，并组织参加从业风险保险，为其提供免费的各类培训机会，并为就业困难人员购买公益性岗位等等。

　　根据以上描述，我们可以清楚地看到，要素市场化改革呈现明显的双轨运行状态：在国家主导要素资源配置的同时，存在着对土地、资本、劳动力资源进行配置的自发的民间市场。我国的民营经济得以顺利成长，产品市场化得以率先推进，民间要素资市场的配置功能发挥了至关重要的作用。然而，我们也必须清醒地认识到，在长达20多年的历史进程中，要素资源配置迟迟不能并轨，一定有其深刻的体制原因和利害关系。倘若这种状况持续下去并自我强化，很可能将中国的市场化改革带入进退维谷的危险境地。

　　二、要素市场化滞后的深层原因

　　大多数学者认为，推进要素市场化的关键在于，政府退出要素市场，进行产权制度改革，重塑要素市场主体，并以此形成对传统体制核心部位改革的合围之势。这些建议固然很重要，但我们想要追究的问题是，政府为什么不愿意退出要素市场？要素市场中有效的经济组织为何发育缓慢？以及要素市场化为什么不能循着收益递增的路径向前推进？对这些问题的梳理，将有助于把握要素市场化改革滞后的深层次体制原因。

　　1.政府为什么不愿意退出要素市场

　　如果站在政府的角度，无论是中央政府还是地方政府，都有太多的理由使政府执意成为要素资源的配置主体。从意识形态的角度说，传统的计划经济已不复存在，按劳分配已被多种分配形式所替代，要维护社会主义的国家形象，就剩下做大、做强国有经济了，而由政府配置要素资源正是出于维护国有权益的政治需要；从国家宏观调控的目标出发，土地、资本、劳动力市场中的每一个细微变化，都会引发经济运行中的巨大波动，政府必须严格掌控要素资源配置；从社会稳定的需要看，要素资源配置意味着权力的自由交易，涉及到利益结构的重大调整，若将配置权力交给市场主体，将会导致社会矛盾的激烈冲突，因此必须由政府通过配置资源来协调各方利益。当然，还有更为自信的理由：政府有能力设计、规划并建立社会主义市场经济的新体制，要素市场化完全可以在政府的主导下向前推进。然而，在这一系列理由的背后，存在着更为深刻的原因：政府以及依附于政府的既得利益集团，不愿意放弃凭借行政垄断权力获取巨大的潜在收益，尤其是这种潜在收益已经成为政府以及既得利益集团赖以生存的经济基础。

　　首先分析土地市场的情况。我国新一轮的城市“圈地”运动起始于上世纪90年代晚期，亦即1994年推行财政新政以后。1994年分税制改革的一个基本目标是，提高中央财政收人占全部财政收人中的比重。但由于种种因素的制约，分税制改革并没有解决事权与财权不清的制度缺陷，而且在财力大量向中央政府倾斜后，中央与地方之间的事权划分与分税制改革前基本相同，地方政府的职能、职责范围几乎丝毫未变，从而使地方政府的财政收入与支出范围极不相称。要干的事多而来自税收渠道的收人少，迫使城市政府千方百计地寻求一切可能增加收入。在这种情况下，土地批租就成为城市政府实现收益最大化的重要来源。通过行政性手段廉价征用农村土地，转手以垄断价格出让给开发商和用地单位，藉此赚取丰厚的土地增值收益，而我国现行的土地制度为城市政府的趋利行为提供了极大的便利。根据《土地管理法》的规定，农村集体非农建设用地不能自行出租、转让或抵押，集体土地只有变更为国有土地才能进入二级市场。也就是说，农用土地要变为非农建设用地必须要经过城市政府转手，这就为城市政府肆意掠夺土地资源提供了法律保障。更为不公平的是，尽管农民集体拥有土地所有权，但得到的只是微薄的失地“补偿”，农民集体完全被排除在土地收益分享者之外。从善意的角度理解，城市政府是迫于财政入不敷出的现实压力而出此下策，但当这种获取巨大收益的渠道一旦制度化、衍变为城市政府的“第二财政”时，政府就是想罢手已无可能。正如人们所看到的，近些年来，在“经营城市”的幌子下，城市政府从土地的一级市场中源源不断地获得了巨额垄断利润。

　　再来看资本市场的情况。长期以来，一个根深蒂固的概念——应由政府、进而通过国有经济主导经济运行，左右着国家对资本市场的基本政策走向。在国家看来，“一要吃饭、二要建设”，中央政府责无旁贷。因此，财政和金融始终是中央政府解决“吃饭”和“建设”问题的两个钱袋子。在放权让利的改革背景下，中央的税赋功能逐渐弱化，几近到了“吃饭”财政的地步，遂使金融功能日渐增强，成为国家基本建设和国有企业运转的资金供给者。为了保证资金供给符合国家的意图，维持金融、尤其是国有银行的垄断地位就成为一种必然的选择。在市场化改革的冲击下，国有银行的不良债权与国有企业的不良债务相互攀升，为了解开银企关系的死结，中央政府便将资本市场作为国家融资的重要场所。在国家看来，通过资本市场融资，既可以使国有银行摆脱重负，又可以为国有企业解决资金短缺的问题。正是在这样的背景下，中央政府毅然决然地“接管”了资本市场。从股票市场的各项制度安排看，政府监管部门煞费苦心地设计了一个融资“陷阱”。据研究者测算，国有企业经过上市发行、配股、增发股票等几个环节下来，非流通的国有股收益率竟高达680%，而流通股股东的投资收益率却为-43.6%.[20]在中央政府看来，这是一个非常划算的“买卖”，国家不用支付任何成本，仅凭制定各种有利于国企的融资规则，就可以从股市中筹集到巨额资金。

　　与土地、资本市场发生的情况相比较，劳动力市场则是另外一种情形，但所涉及的问题却是同样的。恰恰是因为政府无力承担陡增的就业压力，亦即对政府来说，配置劳动力资源不能使政府受益反而受损时，遂在1980年便早早地放弃了劳动力资源的配置权力，转而采取“谁的孩子谁抱走”的做法。在农村劳动力大规模向城市转移的历史条件下，城市政府的自利性就反映得更为明显。相对于巨大的劳动力供给来说，城市政府所能提供的就业岗位和社会保障产品，就成为一种稀缺资源。在此情况下，地方政府不是积极地增加社会公共产品的供给，以缓解外来劳动力对公共产品的巨大需求，而是出于维护城市人利益的需要，采取了排斥外来者的姿态。在城市反失业政策的背景下，不仅在户籍管理、就业制度、社会保障、教育培训等方面实行歧视性政策，而且利用城市管理者的身份，向外来者收取各种费用，以提高外来者进入城市的门槛。

　　从政府在要素市场中的现实表现看，寻求自身利益最大化，是政府不愿意退出要素市场的根本原因。其中，要素资源供给的稀缺程度是决定政府能否退出市场的重要条件。在我国体制转轨与现代化的历史进程中，土地和资本要素资源都是极为稀缺的，这种稀缺为政府提供了任意设定价格、获取垄断利润创造了条件；相反，我国劳动力资源的极大丰富，使这部分资源的垄断失去了意义，政府便退居到城市公共产品的供给方面，凭借公共产品供给的稀缺向外来者收取租金。如果说政府的自利性多少是源于公共产品生产能力不足的制约，那么由于国有经济制度改革滞后所造成的“胁迫”政府强化垄断，亦即既得利益集团“挟持”政府的现象，则进一步表明，在政府与既得利益集团唇齿相依的利益结构中，政府也必须要坚守要素市场。

　　2.有效的经济组织为何发育缓慢

　　实际上，国家通过制定规则使统治者及其集团的收入最大化，是国家为社会提供公共产品的一种交换，任何国家概莫能外；同时，出于其他国家和潜在统治者的竞争，国家还必须设计出降低交易费用的规则，以使全社会总产出最大化。显然，这两个目标是相互冲突的。尤其是国家在寻求租金最大化的同时，能否制定出使社会收益最大化的必要规则，既是有效的经济组织成长的基本前提，又是市场兴衰乃至国家兴衰的根本原因。[21]

　　对于要素市场的成长来说，降低交易费用的重要规则是确立和保护市场主体的财产权利。从本质上讲，要素市场交易是市场主体权利的交换，其前提是市场主体必须拥有独立的财产权利。对财产权利的保护可以产生一种激励效应，使市场主体建立起稳定的预期，通过不断的创新行为使自身获得更大的收益，从而带来社会产出的最大化。但不幸的是，我们在要素市场中所看到的，却是政府在寻求自身利益最大化的同时，不仅没有相应地为市场主体提供必要的财产权保护，反而凭借法律和公权侵占其他社会成员的财产权利，由此抑制了市场主体的健康成长，最终破坏了市场的基本功能。

　　在土地市场中，土地要素的交易原本是两个平等的土地所有者或使用者之间的行为。而现行的《土地管理法》不是在保护交易主体各自的权利，反而破坏了市场经济最基本的交易规则。其中，有两个概念是违背法理原则的，一个是土地“征用”，另一个是失地“补偿”。如果国家确实出于“公共利益的需要”实施征地行为，是合理的，也是必需的；但在很多情况下，城市政府将征用的农业用地转为商业用地，实际上是一种市场行为，意味着农村集体土地所有权与国家土地所有权的交易。既然是两种不同的财产所有权之间的交换，就必然涉及到两两之间的谈判，一个愿意出让，一个愿意受让，交易才能进行，其间根本不存在“征用”的含义。“征用”的概念出现在财产所有权的转让中，只能意味着一种所有权对另一种所有权的强制性剥夺。失地“补偿”的概念也极为荒谬。既然财产所有权发生了转移，那么所有权的出让方就有权得到因土地改变用途而产生的级差收益，亦即要素资源的出卖价格。这根本不是什么“补偿”的概念，既不是土地按什么用途进行补偿、也不是应该补偿多少倍的问题。两种不同所有权之间的交易，作为交易的一方，凭什么单独决定交易的“价格”，并通过“征用”的手段逼迫交易的另一方必须出让土地。

　　在资本市场中，资本要素在供给者与需求者之间流动，实际上是要素所有者之间的权力转移。然而，当政府不是作为凌驾于交易双方的仲裁人、而是作为国有资本所有者的代表时，就使问题复杂化了。政府作为国有资本所有者的代表，为了维护国有权益，制定了一整套有利于国有资本增值的制度安排，同时委派代理人（国有企业领导）直接进入市场操作，进而政府再作为市场的监管者，以保证市场规则朝着有利于政府意图的方向发展。于是，一个平等交易的市场衍变为国有权益对公众投资人权益肆意践踏的战场。正如我们所看到的，为了避免国有资产流失，制定了股权分置的政策设计；为了确保国有企业上市融资，实行了行政审批的发行制度；为了使国有企业源源不断地摄取资金，采取了对流通股配股和增发股票的形式。政府仅仅从有利于国有资本所有者权益出发，而不顾及市场中其他投资人的财产权益，致使不同所有者之间的平等交易发生严重扭曲。如果市场规则的制定，明显地建立在使广大投资主体受损的基础上，那么投资人必然对整个市场失去信心，从而选择退出市场。