在劳动力市场中，每一个劳动者都是自身人力资本的所有者，都有其生存、迁徙、自由选择就业的权力。尤其是在劳动者个人与企业谈判处于劣势，为了生存的压力不得不屈从于低廉的工资、超常的工作时间、恶劣的工作环境和各种不平等待遇的情况下，政府理应从社会管理者的角度出发，为劳动者提供维护自身权益的各种制度产品，诸如维持劳动者生存所必需的工资标准、法定的工作时间、环境保护标准以及各种社会保障等，并以立法的形式对违法者实行严厉制裁。然而，在现实中，大量的城市政府并未切实履行这些职责，反而在劳动力自由流动和就业岗位上设置重重障碍，无形中纵容了一些企业主对劳动者权益的严重侵害。政府在劳动力市场中的无作为，使劳动者缺乏基本的权益保障，导致大量劳动力重新退回农村或选择周边国家就业。

　　试想一下，如果要素市场主体缺乏最基本的财产权利保护，缺乏交易的安全性，缺乏交易自由与平等地选择，抑或说使交易主体缺乏最基本的生存环境，人们怎么可能在这样的市场中寻求发展。事实上，当要素市场缺乏最基本的安全保障时，人们会自动地选择退出这种“市场”，进而采取自己喜欢的交易方式，从而形成一种自发的民间市场，正如我们注意到的民间土地市场、民间资本市场和非正规就业市场等。在这种市场中，只要人们愿意进行交易，就证明民间市场的交易费用低于政府主导的市场交易费用。按理说，允许人们自主地选择、不断创新，并根据交易主体的创新行为需要，对体制框架进行适应性的调整，有效的经济组织就会逐渐发展壮大。然而，这种可供选择的发展途径也让政府强行阻塞了。自政府主导要素市场以来，为使人们的交易活动锁定在政府掌控的范围内，先后组织多次打压民间市场的行动，致使大量的民间要素市场转入地下或半地下状态。对于市场交易主体来说，这种时时面临打压的地下或半地下的市场同样不能提供安全、稳定的交易环境。

　　因此可以这样认为，在政府主导的要素市场中，不能为市场主体提供最基本的产权保护，反而以行政公权侵占、践踏其他所有者的权益，禁止市场主体的自主创新活动，是要素市场主体发育缓慢的根本原因。

　　3.要素市场化改革滞后的制度性因素

　　尽管中国已经选择了市场化的改革道路，但不容否认的事实是，20多年来，中国的改革只是在技术层面模仿了现代市场经济的形式，而没有认真汲取市场经济制度的本质特征。尽管这种模仿在短期内可以产生较大的收益，甚至可以率先推进产品的市场化，但从长远看，由于在基本经济制度、主导意识形态、乃至国家政治架构层面，传统体制的制度机理仍在发挥作用，致使要素市场化的改革严重滞后。

　　现代市场经济的本质特征是建立在宪政基础上的法治经济，其前提是以私有产权为基础，是不同所有权之间的平等交易。鉴于客观上存在侵占产权的威胁（既包括私人之间的产权侵占，也包括政府凭借公权对私人产权的侵占），所以人们才自愿“赠予”政府一部分收入（即税收），以换取政府对产权的保护。然而，政府一旦拥有权力，很容易滥用权力。要防止权力的滥用，就必须用权力来约束权力，遂通过三权分立的制度设计，在政府的不同机构中形成相互制衡。亦即立法权、行政权和司法权相互分离和彼此独立，这是防止产生专制的法律及政府滥用职权的基本保证。[22]宪政的制度机理是，为了个人的自由与财产的安全，人们让渡一部分收入给政府，以此获得政府对私人权利的保护；为了防止政府对权利的滥用，人们将国家财政的议决权和监督权赋予了立法机关（即议会），通过议会行使监督行政机关（即政府）的权力，以保证议会对政府财政收支实行全面控制，但仅仅有议会的监督还不够。由于政府是唯一可以在合法名义下重写游戏规则的机构，往往使原本合法的东西在一夜之间变得不合法，为此，还必须使司法机关独立于政府。当政府凭借公权侵犯私权时，社会成员可以通过司法的程序维护自身的权益。这是因为，已有的历史经验表明，对私人产权最主要的威胁是来自行政部门，甚至是立法部门，所以要有独立的司法，要有相互制约的立法、司法和行政。因此，宪政最主要的内涵是，基于对政府的不信任，通过三权分立来限制政府。

　　由于历史的原因，中国在1949年以后采取了效仿前苏联的计划经济体制，将国有经济制度作为政府掌控国家的经济基础。这一方面是出于意识形态的考虑，一方面避免了向社会征税所带来的制度性约束（即宪政约束），使政府能够有效地贯彻国家的意志。在这种体制下，政府与国有经济是联为一体的，国有经济的各个方面，诸如资源配置、销售定价、企业领导乃至经营决策等各项权力分属于不同政府部门管辖，政府的各个部门也因此获得了存在的基础。为了维持国家机器的运转，政府以立法的形式获得了资源配置的垄断权，通过国有部门摄取社会其他部门的潜在利润，进而使政府得到了自身消费和控制国家的收入。但这种收入就其本质特征来说不是“税收”的概念，而是政府凭借强势所有者身份从国民经济中所摄取的“利润”。在我国体制转轨时期，尽管国有经济在国民经济中的地位发生了很大变化，但政府通过国有经济控制国家的制度机理并未发生根本转变。政府在要素市场中的现实表现就是一个鲜明的例证。为了控制国家，政府牢牢地掌控了两块资源，即国有土地和国有资本。在法律的保护下，政府从土地市场中获取级差地租，从资本市场中获取融资收益，从垄断行业获取垄断利润，肆意侵占农村集体土地所有者、社会公众投资人和广大消费者的财产权益。这种体制最大的弊端是，在现行法律的庇护下，政府的主要收入与其说是来自于税收，不如说是来自于行政特权，由此阻隔了公众纳税人对政府权力的有效制约，无法从制度上杜绝政府滥用公权的机会主义行为。

　　总之，要素市场化改革进入一条闭锁的通道，是由传统体制的制度机理作用的结果。由于受到意识形态的束缚，国家始终认为国有经济是社会主义存在的重要基础，不敢旗帜鲜明地保护私人财产权，致使要素市场的主体缺乏稳定的预期和安全感，从而降低了社会的总产出。社会产出的低效率，使本来就面临财政压力的政府更加窘迫，要解救国有企业，增加公共产品的供给（如创造就业和提供社会保障），就必须寻求新的财富来源，从而刺激了政府通过垄断要素市场掠夺国民财富的冲动。而现行的法律和制度使政府的掠夺冲动转化为现实，政府凭借公权的肆意掠夺行为，进一步恶化了市场主体的生存环境，人们对整个市场失去信心，最终使要素市场化改革停滞不前。

　　从目前改革的态势看，要素市场化改革的滞后，已不仅仅是经济体制改革本身的问题，而是牵涉到经济、社会、政治的各个方面。近些年来，大规模的群体性事件爆发，大多与要素市场化改革滞后有关。可以肯定地讲，推进要素市场化，实质上是在对传统体制的核心部位进行一场攻坚战，这一关如果过不去，很可能使中国的市场化改革前功尽弃。

　　三、推进要素市场化的现实途径

　　如果在政府掌控要素资源还能为自身带来极大好处的情况下，让政府主动地退出要素市场，就多少带有与虎谋皮的意味。但新近发生的情况使这一问题出现了一些转机：城市政府垄断土地市场所引发的激烈冲突、甚至流血冲突，使政府形象严重受损；中央政府执掌资本市场陷入进退维谷的境地，开始改弦更张，顾及公众投资人的权益；各级政府对劳动力市场的较少作为，迫使农民工退出市场，已引起社会的广泛关注。这一系列重大事件表明，政府继续把持要素市场已不能继续使其收益，反而使其受损、甚至危及到执政基础的稳定，这就为要素市场化改革另辟蹊径提供了现实条件。

　　所谓另辟蹊径，就是要彻底改变政府主导要素市场的局面，沿着现代市场经济的路径，从最基本的制度层面做起，为市场主体的成长创建安全、稳定的生存环境，进而通过市场组织的创新，对传统体制的基本制度层面形成倒逼机制，迫使体制框架朝着建立市场经济制度的方向调整，这将是推进要素市场化比较现实的途径。

　　1.保护产权，构建现代市场经济的基础

　　经过多年坚持不懈的努力，我国《宪法》已经明确了保护私人财产权的条款，新近发布的《物权法》草案也强调“国家、集体和私人所有权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占、破坏国家、集体和私人的财产”，应该说这是社会进步的表现。但是，产权的保护要受到很多其他制度的影响，其中最重要的就是国家（政府）。如果国家不上轨道，私人产权很难发挥作用；私人产权不上轨道，整个市场的基础就无法建立起来。[23]

　　诚然，政府提供产权保护，不是市场经济国家特有的现象，任何国家的政府都需要建立一种维持国家利益最大化的产权结构。计划经济国家为了使政府拥有集中配置社会整体资源的能力，制定了一整套保护国有产权的制度安排；市场经济国家为了充分调动市场主体的自主创新能力，制定了一整套维护私人产权的制度安排。尽管两种制度安排都能保证实现国家利益的最大化，但是国家利益的最大化并不总是与社会利益最大化相一致、相重合的。实践已经证明，政府通过保护国有产权带来的国家利益最大化，往往是以牺牲社会利益最大化为代价的；这种体制在一个时期内可以有效运转，但缺乏长久、稳定的支撑动力，最终会因为资源配置的低效率遭致人们的抛弃。而政府通过保护私有产权带来的国家利益的最大化，却是建立在社会利益最大化的基础之上的；亦即在社会成员实现利益最大化的同时，带来了国家利益的最大化。这种“双赢”的局面，是大多数计划经济国家纷纷选择市场化改革的重要原因。

　　因此，所谓国家要走上轨道，就是要从根上改变以国有经济作为基础的经济架构，彻底剪断政府通过国有经济摄取国民财富的制度纽带，切实建立起市场经济的私人财产制度，使国家税收直接建立在创造国民财富的市场主体之上，藉此在政府与社会之间建立起一种新型的“契约”关系，不是社会成员依靠国家“谋福利”，而是国家依靠社会成员缴纳的税收维持运转；政府从社会汲取的财政收入只是为社会成员提供公共产品，其中最重要的公共产品就是为社会成员提供产权保护。

　　从当前情况看，为了使国家走上轨道，政府首要的任务是使国有经济逐步从绝大部分行业退出，尤其是要退出至今仍在摄取国民财富的垄断行业。实际上，这里探讨国有经济的退出，已经不仅仅是一个意识形态的范畴，而是涉及到政府的合法性基础，是政府的公共选择问题。已有的实践和研究均已证明，国有经济制度所带来的巨大道德风险，使政府在通过国有经济摄取财富的同时面临着高昂的治理成本和监督成本，致使整个国民经济承受着严重的拖累。其结果，使全体国民成为国有经济制度乃至政府的“人质”。如果政府继续纵容国有经济对国民财富的“掠夺”，将会危及政府道德的合法性。正是基于这一点，实践才做出符合逻辑的选择：在郎咸平高调抨击国企产权改革之后，尚未进行产权改革的内地省份开始了新一轮的大规模国企改制；一些垄断行业（例如国有商业银行）被迫进行退让，允许非国有经济进入垄断行业参与竞争；越来越多的省市政府公开宣布，从此不再创办国有独资企业。诚然，国有经济退出垄断行业，会遭致包括政府在内的既得利益集团的抵制，还可能出现“临走捞一把”的腐败现象。对此，经济学家提出了一些很好的建议，诸如制定开放市场的总框架，明确政府退出市场的顺序；考虑多种市场准入的形式，为市场重组留有空间；政府管制机构的管理范围逐步扩大，管制的重点逐步缩小，逐步扩大法院对市场管制的介入；以及调整国有资产存量来补偿“触礁损失”等等。[24]除此之外，设立政府退出国有经济的公开的法律程序与规则，并提请社会公众参与讨论与监督，亦是非常必要的操作选择。

　　政府所管辖的另一块重要资源就是土地。我国现行的土地制度，既是一个重大的经济、政治和法律问题，也是最终确立市场经济制度基础的现实障碍。其中，涉及三个层次的问题：一是国有土地和农村集体土地两种不同所有权的平等地位问题。在土地征用制度上，既然是两种所有权之间的交易，农用地转成非农用地为什么非要变成国有土地？作为集体土地的所有者为什么不能直接进入土地市场？二是土地承包权的性质问题。究竟是财产权还是使用权？为什么不能让农民直接拥有土地的占有、经营、收益、处置的权利？三是集体土地的权利主体问题。新近发布的《物权法》取得一定进展，一方面将有关土地所有权的重大事项交由村民会议讨论决定；一方面明确了集体经济组织、村民委员会的管理人或村民会议做出决定侵犯集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。这样就将权利主体具体到集体成员，亦即每个村民，并赋予村民集体议事和村民个人维权的法律手段。但是，在前两个层次的问题尚未解决之前，农民的土地财产权还是处于虚置状态。实际上，赋予农民完整的土地财产权，亦即土地可以转租、抵押和自由买卖，不仅有利于土地资源的优化配置，而且可以有效地遏制政府急功近利的机会主义行为；更为重要的是，只有当农民拥有了完整的土地财产权，才有可能真正具备法律上的财产主体地位，才有可能获得政府提供产权保护的客观基础。

　　此外，除了由国资委掌握的企业资产、由银证保部门掌握的国有金融资产和由国土部门掌握的国有土地资源外，在自然资源和环境领域，诸如国有矿产资源、水资源、森林资源、海洋资源等，都应建立一整套包括产权界定、产权配置、产权流转、产权保护的现代产权制度。总之，凡是有财产权利的地方，都要建立“现代产权制度”。[25]

　　总之，要使国家走上轨道，一方面要加快推进公有产权制度（包括国有和集体所有）的改革，扩大产权制度改革的内涵（既包括企业产权也包括资源产权）；另一方面要提升保护私人财产的法律地位，使其逐步成为市场经济得以有效运转的制度基础。因此，在现阶段，政府提供产权保护，不仅要强调对国有财产的保护，更要强调私人财产神圣不可侵犯，尤其要防止公权对私权的侵犯。只有在要素资源支配者不再主要由政府而是由市场承担的前提下，政府提供产权保护才真正具有意义。强调政府的产权保护职能，就是要逐步确立以私人财产权为基础的市场交易制度，建立私人财产权与国家财政权之间的“契约”关系，使政府成为全体国民的“人质”，即所谓“不代表、不纳税”。只有在这个层面上，政府提供产权保护才具有真实的涵义；也只有在这种涵义上，市场经济的制度基础才得以最终建立。

　　2.经济转型，从政府主导型向市场主导型转变

　　当然，确立市场经济的制度基础，并不意味着就一定能建立起现代市场经济。同样是市场经济，也有好的市场经济和坏的市场经济之分，亦即是搞法治的市场经济还是搞权贵的市场经济。其中的关键在于，如何界定政府与市场在经济中的作用。大量国家的实践经验表明，市场主导型经济由于其内在的制度特性，更有利于建立一个法治的市场经济；而政府主导型经济则为官商勾结、以权谋私提供了较多的机会，存在着滑入权贵资本主义泥潭的客观威胁。

　　对于中国来说，由于历史惯性的影响，人们在观念上仍然认为，政府应该在国民经济中发挥主导作用；甚至在党和国家的政策纲领中，也隐含着要建立一种政府主导型的市场经济模式。这是一种非常危险的政策导向。当前，我国社会各种矛盾日益突出，认真追究，在很大程度上是由于政府主导型经济所引发的。