客观地讲，在计划经济向市场经济转轨的初始阶段，政府在国民经济中发挥主导作用有其一定的合理性和必然性。市场主体的成长与市场经济制度的发育需要一个过程，为了保证经济生活的链条不发生断裂，在维持计划经济持续运转的情况下，引入市场机制，为市场主体提供成长的空间，继而逐步使市场经济的运行机制在国民经济中占居主导地位。在此阶段，由于计划体制在经济生活中还有较大影响，所以，政府的主导作用是不可或缺的。这亦是中国渐进式改革的成功经验——在推进市场化改革的同时保持了经济的高速增长。然而，当市场主体已经成为支撑国民经济增长的重要基础时，政府依然作为要素资源的配置者和国民经济的主导者，其负面作用就远远大于正面作用。

　　首先是吞嗤了国民经济的整体利益。尽管政府凭借行政权力进行资源配置，可以获取高额垄断利润，实现政府自身的政治和经济偏好，但在实际上，政府独占垄断利润的代价是国民经济的整体利益受损。在政府获取巨大垄断利润的背后，有相当大一部分来自失地农民的利益损失，来自于城市消费者为政府垄断利润的付费，来自对公众投资人投资收益的摄取。从这个角度看，政府通过垄断资源所获取的利润实质上是“行政垄断市场权力的租金”，[26]而为权力租金支付成本的则是国民大众。尤其是当每年数以千万亿元计的垄断利润并未形成有效的公共产品供给、而是变成政府与利益集团的消费时，国民经济的“增长”就衍变为全体国民为政府与既得利益集团“打工”的虚幻数字。

　　第二是酿成宏观经济波动的隐患。自上世纪90年代中末期以来，引发宏观景气波动的诱因已经从产品价格变为要素价格。尤其是2004年的宏观波动，表面上看，是由于钢材、水泥等生产资料价格的上涨，背后却是土地及房地产价格在起作用。而土地价格变动的深层原因，却是地方政府配置土地资源失控所至。特别是在现实的财政压力和政绩考核约束下，地方政府纷纷将“经营城市”作为扩大收入和表现政绩的重要方式。通过土地“农转非”，可以大量获取土地资本增值收益，作为经营城市的原始积累。一些市、县的土地出让金收入已经占到当地财政收入的35%，有的竟然高达60%.在巨大的利益驱动下，地方政府土地批租的规模越来越大。尽管作为一种权宜之计，中央政府上收了土地审批权，但城市政府的批地冲动并没有从制度上加以解决，仍然是引发宏观经济波动的重大隐患。

　　第三是造成市场经济制度的损失。实践已经表明，由政府主导要素资源的配置，不仅不能推进市场化进程，反而通过权力的寻租和设租不断地复制旧体制。正如我们所观察到的，政府将生产多少、怎样生产，销售多少、以什么价格销售的计划经济办法移植到生产要素领域，由此毁掉了市场经济制度最重要的方面。诸如，以政府的行政审批取代了市场主体之间自由平等交易的关系，以政府的垄断价格替代了市场供求决定的价格，以政府收益最大化为目标牺牲了国民经济的实质性增长。其最终的结果是，使市场经济制度的基本功能损失殆尽，将资源配置的要素市场衍变为政府凭借公权汲取社会公众财富的场所。

　　第四是助长了政府官员的腐败。中国惩治腐败的手段不可谓不严厉，可是政府官员的腐败现象屡禁不止，越演越烈。其中最关键的原因是，没有彻底根除滋生腐败的制度基础——政府官员享有许多可以合法地转化为金钱、但又不受监督的权力，而这些权力的价值正随着市场容量的扩大在不断增加。国家权力部门化、部门权力利益集团化，已经成为一种不争的事实。在要素市场中，政府官员正是凭借法律所赋予的权力，掌握了要素市场稀缺资源的分配权，使其拥有较大幅度的自由裁量权；而一些企业要想与政府分享权力租金，就必须通过行贿手段来赎买。近些年来，政府官员腐败的大案要案大多发生在土地市场和金融领域，不能不追究政府主导资源配置的制度性因素。

　　很长时期以来，理论界总是强调转变政府职能，但未能取得突破性进展。一个重要原因就在于，政府仍然作为经济资源的配置者和国民经济的主导者，经济生活中的细微末节无不需要政府出面进行处置，在这种情况下，即使政府主观上愿意、客观上也很难实现职能的转变。因此，必须从根本上解决问题，彻底改变政府主导型经济赖以维持的现实基础，迫使政府退出市场，让市场发挥配置资源的基础性作用，进而实现政府主导型向市场主导型经济的转变。

　　实现政府主导型向市场主导型经济的转变，并不是完全否定政府的作用，而是使政府更好地发挥增进市场的作用。只有当政府行为受到约束而与经济保持一定距离时，政府才可能成为不偏向的第三方来支持和增进市场的有效运作。[27]因此，在市场主导型经济中，政府的作用不是削弱了，而是更为重要，主要包括：通过界定和保护产权，激励市场主体的自主创新能力；通过制定维护公平竞争的规则，建立良好的市场竞争秩序；通过调控宏观经济变量，保持经济运行环境的稳定；通过制定合理的税收和分配政策，为全体社会成员提供必要的服务和福利保证。

　　3.鼓励创新，为有效的经济组织创建成长空间

　　对于要素市场来说，除了要为市场主体提供产权保护，政府退出经济生活领域外，还要为市场主体营造鼓励创新的成长空间。坦率地讲，20多年来，要素市场主体的成长受到了极大地抑制。在政府主导的市场中，交易主体的确立、交易机会的选择、交易价格的形成，以及收益分配的格局完全置于政府的掌控之中，市场主体的基本权利几乎殆尽。国务院2005年2月发布的《鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，使要素市场主体的成长环境出现了转机，国家首次确立了要给国内非公有经济以“国民待遇”的政策取向。但同时也必须意识到，一旦进入操作层面还会遇到很多阻力。其中，最主要的是治理观念与政府角色的转变。

　　市场经济的核心理念是鼓励创新。凡是个人和企业愿意且有能力去做的事情，尽量地由个人和企业自己去做。只有当个人和企业不愿意或无能力涉足、且又是必须涉足的领域，才应由政府出面。政府的天职是一种社会职能，在个人和企业不断地创新过程中，通过制定规则，平衡各方面的利益，防止个人和企业通过损害他人利益的获益行为，促进广泛的社会目标的实现。

　　为此，政府的治理首先应从允许的原则转变到禁止的原则。在传统体制下，通行的规则是，除了国家明确授权之外，一切都是不允许的，甚至一些没有被规定允许的行为都有被事后宣判为非法的可能与危险。显然，这种治理观念必然会制约市场主体的创新行为。而现代市场经济通行的规则是，除了明确禁止的之外，一切都是允许的。法律只规定什么是禁止做的，法律没有禁止的行为都是可以做的。这是一种鼓励创新的法治理念，也是促进经济发展和保持社会活力的重要因素。鼓励创新，意味着凡是现行法律（法规）没有禁止做的事，都是可以做的，都是不违法的；而当人们发明出各种新的做法和交易方式后，社会若认为这些创新行为有损其他人或整个社会的利益，可以通过立法程序规定这些行为为非法。总之，政府制定规则，旨在抑制反公共利益行为的同时，鼓励社会各类行为主体的创新活动，并以此为动力，推动社会的进步与经济的繁荣。

　　第二，各种规则的制定主要是限制政府。现代市场经济作为一种有效运作的体制其前提条件是法治，而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个作用是约束政府，约束的是政府对经济活动的任意干预；第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁判，维护市场竞争。但由于政府的权力天然地大于企业或个人，政府可以有各种老百姓没有的手段，所以，政府对经济随意干预的倾向很难自我抑制。如果经济人理性地预期政府的这种行为，便没有激励投资，或做扭曲性投资，甚至去贿赂政府官员以换取政府干预的减少。这就构成对经济发展的障碍。[28]正是由于政府具有制定规则和行使权力的强势地位，人们面临的最大威胁是政府凭借公权对私权的伤害，因此，各种规则的制定主要是限制政府。如果政府行为不受法律约束，独立的企业制度和自由交易就没有根本的保障，那么现代市场经济的基础就不存在了。

　　第三，营造市场主体与政府博弈的法治环境。我国市场化改革的经验表明，改革的真正动力来自于受到压抑和损害的利益群体，人们为了获得生存和发展的权力，通过自主的创新行为不断冲破体制的束缚，由此推动改革的不断深入。近年来，发生在要素市场中的一些事例同样证明了这一点。为了实现土地资源的优化配置，使农民分享到城市化和工业化进程中土地增值收益的好处，农民集体探索了很多变通办法，让集体建设用地直接进入市场；为了维护资本市场中公众投资人的权益，在股权分置的改革试点中，国有股股东必须向公众投资人（流通股股东）支付对价，才能获得流通权；我国东南沿海地区出现的“民工荒”，迫使大量的企业主提高了农民工工资，改善了农民工的工作环境，促进一些地方政府增加了公共产品供给。这些事例表明，市场主体会在利益最大化驱使下，自发地对体制框架的束缚提出挑战，由此逼迫体制做出适应性调整。因此，营造市场主体与政府博弈的法治环境，是推进要素市场化改革的重要方式。主要包括：积极培育自律性的社会组织，使不同利益主体具有组织化的利益表达形式；在政府决策程序上引入民主的机制，由市场主体自己决定何谓公共利益，公共利益应当通过何种途径实现，公共利益与个人利益之间的冲突如何协调等等；充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，保障信息自由、新闻自由，重大决策让公民知道，重大规则让公民讨论，为公民当家作主、参政议政和监督管理社会公共事务提供必要条件。

　　诚然，我们必须认识到，要素市场化改革是一项十分艰巨的任务，不仅牵涉到经济体制中的深层次矛盾，而且牵涉到整个经济、社会、政治生活层面最基本的制度安排。甚至可以认为，要素市场化改革的成败，将决定于我国市场化改革的最终命运。值得庆幸的是，经过20多年的改革开放，伴随着不同利益主体的成长，利益主体的权利意识已逐渐形成，这将会形成一种自下而上的推动力量。这种力量会自主地对现存的制度框架提出变革的要求，从而使制约利益主体发展的体制框架不断做出适应性的调整。这种自下而上的推动与自上而下的调整，将形成一股体制创新与制度创新的合力，推动着中国社会不断向前迈进。

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　　索引：

　　[1]参见陈锡文在“征地制度改革”专家座谈会上的发言，摘自鹿心社主编：《研究征地问题探索改革之路》（二），中国大地出版社2003年版。

　　[2]参见樊纲、李扬、周振华主编：《走向市场1978-1993》，上海人民出版社1994年版。

　　[3]参见徐善长：《生产要素市场化与经济体制改革》，人民出版社2005年版。

　　[4]参见樊纲、李扬、周振华主编：《走向市场1978-1993》，上海人民出版社1994年版。

　　[5]引自刘守英在中国经济体制改革杂志社“土地要素市场化与收益分配”研讨会上的发言记录整理稿。

　　[6]参见刘守英在清华大学中国经济研究中心召开的“土地政策与宏观调控”圆桌研讨会上的发言，《中国改革》2005年第6期。

　　[7]如果从金融资产要求权的角度划分，资本市场可分为债券市场和股票市场。鉴于我国债券市场发育相对缓慢，且主要是以国家债券为主体；因此，本报告所涉及的资本市场，主要是指发育比较迅速、且体制性特征比较显著的股票市场。

　　[8]参见董炯、彭冰：《公法视野下中国证券管制体制的演进》，中国公法网。

　　[9]杨晓维：《产权、政府于经济市场化——成都自发股票市场的案例》，张曙光执行主编：《中国制度变迁的案例研究（第1集）》，上海人民出版社1996年版。

　　[10]张承惠：《“全流通”是解决中国股票市场问题的关键》，打印稿。

　　[11]从我国股票发行制度的演变来看，大体上经历了从审批制向核准制转变的两个阶段。审批制包括：额度控制（1993-1995年）和总量控制、限制家数（1996-2000年）。1999年颁布的《证券法》规定，我国股票发行实行核准制。从2001年3月17日开始，正是用核准制取代审批制。核准制包括：通道制（2001年3月-2004年9月）和保荐制（2004年10月以后）。

　　[12]参见林凌、刘世庆：《恢复、规范、发展产权交易市场》，《改革》2001第5期。

　　[13]参见《监管层彻查场外股票交易千亿灰色交易市场暴露》，《经济观察报》2004年4月10日。

　　[14]参见盛洪：《市场化的条件、限度和形式》，载盛洪主编：《中国的过渡经济学》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版。

　　[15]秦阿琳：《农民工培训应在城乡教育统筹发展中推进》，《中国青年报》2004年4月8日。

　　[16]据有关机构估计，目前全国跨省流动的农民工数量已达到1.3-1.5亿人，实际上已经超过了我国城镇就业人口。

　　[17]有关非正规就业的概念界定，请参阅国际劳工组织编《劳动力市场主要指标体系1999年》，中国劳动保障出版社2001年版。

　　[18]参见蔡昉：《非正规就业：发挥劳动力市场配置资源作用》，《前线》杂志2005年第5期。

　　[19]参见江苏：《关于新形势下非正规就业问题的研究与思考》，中国劳动信息网2004年9月24日。

　　[20]参见张承惠、张卫星：《“全流通”是解决中国股票市场问题的关键》，国研网2002年2月19日。

　　[21]参见[美]道格拉斯·C.诺斯著：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1991年版。

　　[22]参见[美]斯科特·戈登著：《控制国家——西方宪政的历史》，江苏人民出版社2001年版。

　　[23]参见周其仁在2004年7月8日北京大学中国经济研究中心举行的杨小凯追悼会上的发言，转引自陈志武：《以杨小凯的思路理解产权保护》，《南方周末》2004年7月22日。

　　[24]参见周其仁：《市场竞争与反垄断》，中国宏观经济信息网2003年6月3日。

　　[25]参见常修泽：《关于中国改革总体思路的四点补充意见》，引自常修泽在2005年7月12-13日“中国改革高层论坛”上的发言。

　　[26]参见周其仁：《拖累国民经济的“利润”》，www.old.ccer.edu.cn ，2002年6月24日。

　　[27]钱颖一：《市场与法治》，《经济社会体制比较》2000年第3期。

　　[28]参见钱颖一：《市场与法治》，《经济社会体制比较》2000年第3期。