天台效能网促进政府治道变革

毛寿龙

2004年4月20日，浙江天台县委县政府开通天台效能网，开通后45天就有1.5余人点击上网，网民发表帖子822条，投诉意见236条，所涉及的38个部门均在7个工作日之内予以恢复解决。在7月21日晚间笔者浏览该网站时，发现浏览量已经达到60多万，共发贴464 条，各个单位共回复444 条，回复率为：95.69%。除了个别超过规定期限一天回复之外，绝大部分都在7个工作日之内给与回复。

天台县的做法，有很多新意，其中主要有两个亮点：

利用互联网技术，及时表达民意。在效能网上，我们可以看到三种民意，一是公共服务需求表达，二是就公共管理改善、公共问题解决、公共服务供给建言献策，三是百姓评说，就一些事实进行评论，交流意见。据此，给公民履行参政议政的权利提供了机会。

把效能网与政府机关绩效评估联系在一起。如果政府部门对民意回应不及时，或者给出的回应公民不满意，该部门的绩效评估就可能受到影响。这就给公民提供了评估政府绩效的权利，据此公民可以以自己的评估来促进政府机关的效能建设。

在目前看来，效能网的运作可以说受到了各个方面的重视，也受到了各个方面的好评。天台县的县委副书记就认为，效能网建设有助于打造亲民政府的形象，有利于机关效能建设。在事实上，有些政府机关如环保局，也的确改善了大大改善了效能。

在笔者看来，效能建设的意义还不在此，关键在于它对中国政府的治道变革有着重要的意义：

首先，效能网建设有助于厘清政府职能，促进政府职能转变，打造有限且有效的政府。效能网的重要功能是表达民意。浏览效能网，我们发现，公民主要在为政府各个部门提供公共问题的信息，如哪儿有污染，需要环保局加强管理；哪儿交通不畅，需要交通管理部门拿出新办法；哪个楼灯火通明，需要电力部门监管，以度过电荒难关；哪儿的路出现了问题，需要修理了，等等。公民提供信息，实际上是给政府各个部门根据公民的需求重新刻画政府职能提供了基础。从现有的情况来看，公民所提出来的要求，基本上都是提供法律和秩序，提供教育、交通、治安、通讯等公共服务，从所涉及的单位来看，公民所提出来的要求也主要针对教育局、环保局、公安局、城市规划局、交通局、工商局、城管局、供电局、广电局、国土局、房改办、移动公司等。这说明，从社会的需求来界定，政府的职能主要在于提供法律和秩序，提供公共服务，这正好符合有限政府的基本理念。

第二，效能网建设有助于建设回应性政府，打造服务政府。效能网的核心结构是，公民提出需求，政府部门提供回应，不仅解决问题，而且还给予答复，如果公民不满意，还可以进一步提出要求。根据公民的需求来提供公共服务，是现代服务政府的基本逻辑。从网络运作的实际情况来看，天台县政府各个部门到目前为止共回复了444个帖子，只有6个帖子超出规定的时限，而且均只超过一天，绝大部分都及时作了回复，而且公民也比较满意。在此基础上，很多政府部门还建立了各种各样的服务性制度，比如国土局建立了“一次性告知制度”，规定办事群众在申请或咨询用地报批、土地登记、地矿审批、地价评估、规划调整、造地改田、土地整理、标准农田建设、土地违法案件举报查处等事项时，工作人员应一次性告知所有必须由办事群众提供的相关资料，必要时应以书面形式告知。对于模棱两可、含糊其辞、答非所问，造成办事群众一次或多次来回往返的工作人员，给予黄牌警告，并向办事群众赔礼道歉，赔偿车费等必要损失。对未能落实一次性告知制度，三次以上受到办事群众投诉的工作人员，调离工作岗位，必要时作辞退处理。

第三，效能网建设有助于打造责任政府。效能网的逻辑是，公民提出需求，政府给予即使回应，如果回应不及时，或者不满意，则给予相应的扣分。这有利于提高政府机关的责任心，打造责任政府。比如，在效能网开通之后，天台县国土局建立了三项制度，其核心就是责任制度：一是建立专人负责制度，由局信息中心负责，每天不少于两次登录效能网，特别关注“民意直达”栏目，对于有关涉及该局的意见和建议，全面准确及时掌握，并开始运作国土网与效能网的有机衔接，充分发挥互补优势，最大限度的推行政务公开，全面接受社会监督。二是建立集体研究制度。相对简单的问题，由信息中心直接与各职能科室联系，争取在第一时间内答复与落实。而重大复杂事项的答复，则实行集体研究制度。如始丰溪下段出让的地基问题，这是一个历史遗留问题，现在中院已作出终审判决，该局将根据终审判决，尽可能兼顾受让户与被征地农民的利益，使问题早日圆满解决。三是建立跟踪落实制度。在及时答复的基础上，该局推行跟踪落实制度。该局专门制作了《民意直达登记表》，上面有民意反映的时间、姓名(包括网名)、主要内容，以及该局答复的时间、内容、承办科室、落实进展情况等。该表一式两份，承办科室在接件后必须签收备查。信息中心负责及时记录进展情况。重点民意，则实行领导交办制，确保不折不扣的落实。效能网开通至今，涉及该局的22条投诉意见均已及时答复，得到了投诉人的理解与支持。

最后，也是最重要的是，效能网为政府有效运作提供了一个公共平台，在这个平台中，政府和公民一改过去政府总是占据强势地位的格局，可以平等交换信息，平等介入讨论，以平等的地位监督政府有效运作。以这个公共信息平台为基础，县委县政府的决策可以吸收广泛的民意，公共问题的界定来自公民，公共问题的解决方案来自公民，或者与公民充分沟通，公共政策执行的受到公民的监督，公共政策的评估吸收公民评估，这就公共政策整个过程的每一个环节的公共水平都大幅度提高，成为名副其实的公共政策，从而大大提高公共政策的问题界定绩效、政策讨论和分析绩效、政策执行绩效以及政策评估绩效。

不过，效能网的运作也并非没有局限，要更好地发挥效能网的作用，必须正确对待这些局限性，这主要表现在如下两个方面：

一是代表性的问题。能够介入效能网的主要是网民，而不是公民，尽管这些网民也是公民，但并不代表全体公民。天台人口55.4万，根据当前网络发展的情况，中国家庭电脑使用的普及率，估计不会都是网民，只有其中很少一部分是网民，即使是这些网民，也不可能都关心公共问题。这就使得效能网很可能只代表一部分网民的偏好和利益。由于网民的收入一般相对较高，一般都居住在城镇，一般都会是白领阶层，政府以这些人的意见和利益为基础施政，很可能会忽略低收入者、非城镇居民的意见和利益，县政府很可能只是城关镇的政府，而不是整个县的政府。这就需要我们正确对待网民的需求，也要正确对待网外的公民需求，在网络之外，进一步开拓民意沟通的渠道。

二是民意的程序问题。民意有很多，能够介入效能网的只是一部分民意，或者说民意的一种表达形式。网络表达民意，其特点是直接，快速，方便，而且可以与县级领导直接对话，只要县长书记愿意，就可以与网民的民意亲密接触。这样可以让政府亲近民意，但也可能让政府为民意所“俘获”。一般来说，每个公民的意见和利益有类似的地方，但也有很多分歧的地方，其中有些是私人问题和私人利益，需要个人努力解决，有些是本地的公共利益，在当地社区就可以得到解决，只有一部分需要在整个县的范围内得到解决。要把公民个人的意见和利益，转化为整个县的公共意见和公共利益，需要有一个特定的程序。在现代社会里，就是民主的程序。民主表现方式很多，包括民主制行政，也就是说公民参与具体的行政管理和公共服务过程，参与行政机关的听证会等等。效能网只是其中的一部分。除此之外，还有民主选举和监督政府领导人，更为重要的是通过代议制的运作，收集、整理和整合民意，并代表公民通过民主程序监督政府领导人。网络表达的民意，虽然可以直接通天，却缺乏程序性的整理、碰撞、整合，带有很大的随意性和流动性。在网络运作开始时还可以应付得来，在一段时间之后，很可能因为民意爆炸而使得行政机关疲于奔命，最后导致网络运作名存实亡。所以，要重视民意，网络是一种补充，但关键还是要建设沟通民意的制度化的程序化的通道。

三是对有关部门的公平性问题。天台县一共有79个参加效能网的单位，但这些单位本身是有很大区别的，因为其法定职能的原因，只有一部分单位与网民可能频繁接触，相当一部分网民根本就不知道，或者根本不知道如何去对其进行效能监督。其结果，很可能是与网民越是密切接触，越受到监督，出问题的可能性越大，绩效也就越差；如果与网民接触不密切，受到的监督也越少，就不容易出问题，绩效看起来似乎也越好。这显然不是有效的绩效评估。另外，把乡镇政府、街道和县机关单位相提并论，虽然在行政管理上有方便之处，却把行政机关和区域性的政府混为一谈了。把检察院、人民法院和人大办和政府各个机关相提并论，即使在当前是方便集中管理，却不不利于司法独立运作，也不利于民主政治建设，因为检察官和法官都向法律负责，并不向民意负责，也不根据民意来办案和审判，而人大的核心并不是办公厅，而是代表。由于这些缺陷，效能网看起来是通过绩效评估排队来激励各个机关，但实际上这种排队的结果并不好，在结果上不公平，在制度上不利于基本的制度建设，而且还有违宪之嫌。正确的做法应该是，把一线服务职能与二线服务职能的机构分开，把区域性政府与政府机关分开，把独立运作的检察院、法院和人大分开，把党的机关和政府机关分开，把政府序列机关和非政府序列机关分开，分别考核。

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