行政管理学、公共行政学与公共管理学的制度基础

毛寿龙

在西方世界里，公共行政的发展已经有100多年的历史了。在这一发展过程中，这一领域先后掀起了公共政策(public policy)、公共事务(public affairs)、公共管理（public management）、公共服务（public service)的研究热潮，并因此而形成了公共行政学新的课程和研究领域。但不管如何，无论是早先的公共政策、公共事务，还是新近的公共管理、公共服务，都被认为是公共行政学，至少是与公共行政学渊源颇深的分支学科或者研究领域。

在中文世界里，公共行政的发展是比较晚近的事情。其基本知识和基本体例均带有很强的西方特色。不过，由于语言的隔阂，以及实践的差异，中文世界里对这一学科的名称和理解也有其饶有趣味的特色。

在中文里，精通英文而且直言不讳、没有什么政治敏感性的学者一般把英文的public administration直译为公共行政，而大写的Public Administration则可以直译为公共行政学。但在二十世纪八十年代公共行政学初步恢复时期，为了避免政治上的敏感性，有学者有意强调其管理性，当时人们一般把小写的public administration译为行政管理，而把大写的Public Administration译为行政管理学，简称行政学，教育部的专业目录上公共行政学为“行政管理”，就是当时历史的产物，当时成立的很多公共行政学教学和研究机构叫做“行政管理学研究所”或者“行政管理学系”，大约也是这一考虑的结果。

后来随着政治上的敏感性问题逐渐消失，学者们写作这一学科的教科书时，已普遍叫做“公共行政学”了。但行政管理学作为专业名称和研究所、教学单位的名称依然继续保留。学术与名称的分离，可以说是当前中国公共行政学发展史上的有趣现象之一，也可以说是二十世纪八十年代特定的时代给中国公共行政学发展所赠与的带有鲜明时代特色的礼物。

精通历史的学者告诉我们，历史事件往往不会只发生一次。对于公共行政学来说，历史学家的说法再次得到验证，同样的故事过了十年再次发生。

故事的情节是这样的：二十世纪九十年代中期开始，有学者希望在开设公共行政常规研究生专业的基础上，增加公共行政的专业硕士学位。为了与常规的公共行政硕士学位相区别，在进行设计时有意把专业学位叫作“公共管理硕士”，简称MPA。这一说法得到权威部门的认可，并在强大权力的支持下在全国推广。中国公共行政学因MPA而得到一次历史性的飞跃性发展机会，但也因此而得到了一个新的看起来有些怪怪的礼物：

因为Public Administration又有了一个新的译法，叫做“公共管理学”，并成为“行政管理学”之上的管理学类一级学科的名称，而“行政管理学”则成为“公共管理学”门下的二级学科，与其同级的有公共事业管理、土地资源管理、教育行政管理等部门公共行政学。部门公共行政学与公共行政学同为二级学科，英文与公共行政学一样均为Public Administration的公共管理学，成为公共行政学之上的管理学类一级学科，MPA课程“公共管理学”应该为英文的Public Administration，但为了显示与中文的“公共行政学”不同，一些学者不得不去思考如何构思不同于公共行政学的新的公共管理学，则又成了世纪之交中国公共行政学发展史上的又一有趣现象。

目前大家为何谓公共管理与公共行政争论不休，但真正的方家却袖手旁观，因为这种争论实在是自寻烦恼。公共行政学与公共管理学，大家同为Public Administration，又有什么彼此不同？当然，英文中有public management可以译为公共管理，但这显然不是MPA的“公共管理学”。这一真知灼见，在对外交往中完全凸现，怪现象也彻底消失：任何公共管理学院，实际上都是School of Public Administration，公共管理学单位的所有对外交往，所对口的都是公共行政学意义上的教学和研究单位。但一旦与外事无关，一旦外事交流结束，怪现象又重新出现，重新成为支配当前中国公共行政学发展的不可忽视的重要因素。

人们不禁要问：中国公共行政学的发展历史不长，为什么多次出现类似“名实”分离的问题？为什么公共行政学的人们会深受此困扰，每一次重要的学术研讨会不得不纠缠于这些奇怪的礼物？

制度学者一般从三个层次上去看，第一个层次考虑人以及人群的特色。认为最直接的因素可能就是人的因素。在这一领域里懂得英文的人不多，具有政治敏感性的人不少，真正懂行的人不善争辩，不是没有声音，就是声音不够洪亮。这些因素可以说直接导致了公共行政学短暂发展史上两大怪象。

第二个层次的考虑是物品的属性。在英文里，公共行政学作为一门独立学科的合法性一直在受到质疑，而且其发展的过程也令人眼花缭乱。一会儿是公共行政学，一会儿又是什么公共政策，公共事务，公共管理，现在又粘上了公共服务。在直接用汉语的台湾，也有行政管理学和公共行政学的两种说法，说是“政治”与“管理”的派系之争。当然，英文里也有“政治”与”管理“的派系之争，但至少其用语依然是”Public Administration“。而新词Public Management并不是汉语世界中强调管理的”行政管理“。公共行政学本身的复杂性，可以说是导致汉语世界公共行政学两次”名实分离“怪现象的重要原因。

第三个层次的考虑是制度的本身的属性。在当前的中国，学科点的设置与管理依然具有计划经济的典型特征，虽然随着改革开放的逐渐深入，正在启动改革的进程，如某些高校已经开始拥有设置本科专业的权利，而有一级学科学位授予权的单位也可以自行设立二级学科学位授予点。但教育部的专业目录却依然是高度计划性的，并且一旦设立，很难改变，所有的高校只能在此目录下设置本科专业、硕士专业和博士专业。

找到了问题的根源，问题解决的大体方向也就找到了。公共行政学内部因素的复杂性是不会消失的，随着这一学科的进一步发展，其复杂性还可能会进一步增加。这显然不是怪现象消失的驱动器。

但随着时间的推移，中文世界公共行政学解内行显然会越来越多，随着教育管理体制的变革，用一个目录管制具有十三亿人口之大国的高等教育专业的情况显然也将会发生变化。人群结构的变化和教育管理制度的变革可能是怪现象消失的重要驱动器。

但是在最近的将来，可以肯定的是，特定时期赠给中国公共行政学的特定礼物，显然不会很快消失。因为无论是人的因素还是制度因素，都不会在一夜之间发生变化。

同样可以肯定的是，这两个怪礼物，并不会阻碍中国公共行政学的发展，因为中国人已经习惯了这样的怪礼物，没有适当的名称，并不妨碍实质性的发展。

当然，喜欢名称之争的人有福了，至少在一定时期里，喜欢争论的人依然可以争论什么是”公共行政学“，什么是”公共管理学“，甚至什么是”行政管理“，与”公共行政学“或者”公共管理学“有什么不同，有什么差异。

根据教育部的专业目录建设公共管理学学科的人有难题了，公共管理学与行政管理学到底是什么关系？公共管理学的三级学科到底有什么共同性？要不要设置共同的基础课程？如果设立，都有哪些课程？

但福气不会长久，难题也将会不攻自破。因为这些努力不会构成中国公共行政学发展史上的具有累积性特色的建设性成果，因为中国公共行政学的发展，靠的是实质性的努力；这些难题也是特定人群和特定体制下产生的特定的难题，随着人群特色的变化，以及教育部治道变革的深入进行，这些难题将会自动消失，转变成中国公共行政学发展的实质性的难题。

在新的时代里，人们会更多地去关心如何发展公共政策、公共事务、公共管理、公共服务的研究与教学，而在现行的学科管制名录里，这一切不是不存在，就是以扭曲的方式存在。