鼓励就业还是救济失业：政府行动分析

毛寿龙

在历史上，饥饿、营养不良、缺乏医疗和健康保障，可以说一直是伴随相当多数人的梦魇。在过去的一百年里，人类社会获得了飞速发展，所取得的成就比过去的总和还要多。对中国来说，过去的20多年里，因为改革开放，所取得的进步也非常惊人，对很多人来说，饥饿和营养不良，已经是记忆中的事情了。但是，富足之中并非没有贫困，温饱之中也有饥寒。改革开放的政策给很多人创造了发展和富裕的机会，但是因产业结构调整等因素，也使得很多人失去了赖以为生的工作，处于失业的状态。

失业，直接的效应就是收入减少，没有办法支付必需的生活费用，也没有办法支付医疗和健康保障费用。不仅如此，失业还往往导致多方面的严重影响，就如经济学家阿马蒂亚·森所说，“包括心理伤害，失去工作动机、技能和自信心，增强身心是调和发病（甚至使死亡率增高），扰乱家庭关系和社会生活，强化社会排斥，以及加剧种族紧张和性别歧视。”

为了解决失业所带来的各种各样的问题，各个国家一般采取两个办法：一是给失业者以一定的救济，二是给其提供支持性的帮助，使失业者尽快摆脱失业的状态。在中国，目前的城市失业表现之一是来自国有企业的职工大量下岗。为此，各级政府一方面给其适当的救济，一方面还采取了种种办法，鼓励其就业：

下岗职工从事社区居民服务业，简化工商登记手续，3年内免征营业税、个人所得税以及行政性收费。

企业吸纳国有企业下岗职工，政府给以一定资金支持，或者要求商业银行等给与贷款支持。下岗职工占其职工60％以上的，免其三年营业税。

政府从每年财政预算中拨出下岗职工再就业培训经费，下岗失业人员每年有数百元的培训费用，政府对培训机构实行公开招投标制度。

建立就业信息储备银行，一旦有就业机会，就及时通知下岗职工，做好再就业信息服务工作。

国际组织与政府共同努力，给有创业愿望的下岗职工以适当的创业培训，并给其以最高五万元的一年期小额贷款支持。

这些方法都起到了很大的作用。根据统计，1998年以来到2002年6月底，全国2661万国有企业登记的下岗职工中，先后有1726万多人实现了再就业。不过，再就业发展的趋势不容乐观，下岗失业人员的再就业率实际上呈大幅下降之势：1998年为50％，其后三年分别降到42％、36％和30％，今年上半年仅为9.1％。

再就业形势开始时很好，后来逐渐走向不乐观，可能是由如下因素导致的：

首先，经过若干年的努力，迫切需要就业的下岗职工，可以说通过这些政策的帮助和自己的努力等，基本上已经找到了比较正式的工作。剩下的下岗职工，有一部分实际上可能已经有非正规的就业岗位，他们有工作，但没有与用人单位签定劳动合同，无法建立或暂无条件建立稳定的劳动关系。这些人虽然没有改变登记的失业身份，实际上已经有了就业工作岗位，算是“隐性就业”。

这些人中，有一部分可以说没有找到自己所要求的职业，并且现有的收入来源可以使其等待自己想要的工作岗位。有些地方政府为了下岗职工，花钱购买就业岗位，但是这些岗位很少有下岗职工问津，这一现象可以说明这些下岗职工实际上有足够的收入来源来等待自己想要的工作岗位。或者说他们已经有了非正式的就业岗位，并且收入以及工作环境等还可能优于政府所购买的岗位。

其次，这些专门为下岗职工设计的支持就业的政策，在一定程度上干扰了资本市场和劳动力市场的空间和运作机制，这些干扰有可能制约了资本市场和劳动力市场的运作空间，实际上可能起到了减少就业机会的负面作用。比如，小额贷款，按照市场方式运作，给有创业愿望、精神和能力的下岗职工提供培训，并给其提供税收等方面的优惠。如果享受这类优惠的人数很少，对下岗职工再就业解决不了什么问题；如果人数较多，很可能使得非下岗职工的创业者和非下岗职工的失业者要就业面临不公平的投资机会和劳动力市场。这些人很可能带着投资和一技之长转向其他投资和就业机会比较公平的地方。外地很多愿意投资和有一技之长的寻职者也会对此望而生畏。就业机会的数量随着资本市场和劳动力市场的空间扩大而扩大，市场空间缩小，就业机会就减少。这反而减少了下岗职工的机会。

第三，根据西方国家的经验，即使是成熟的市场经济，也会因为种种原因导致各种各样的失业。并且可接受的失业率与一个国家的民情与政策相关。特定国家的失业率实际上是政府救济行动与创造就业岗位行动均衡的结果。在1965年到1973年间，美国失业率是4.5％，意大利是5.8％，法国是2.3％，西德是1％。美国和欧洲国家差别不大。现在，意大利、法国和德国的失业率基本都在10－12％之间，但美国的失业率只有4－5％。其原因一是民情上的，美国人认为可以给贫困者提供很少的帮助，个人有责任自己养活自己，两位数的失业率是难以容忍的，所以政府有积极性去创造就业机会，而不是去给失业者提供福利，结果失业率就低。欧洲人认为社会有责任救助贫困者，两位数的失业率是可以接受的，所以政府有积极性去提供福利救济，而没有积极性去鼓励就业，于是失业率就高。中国目前下岗职工就业率下降，说明很多下岗职工的选择已经到达了均衡的水平：就政府所提供的工作岗位和提供的福利来说，选择就业和选择继续失业，其收益没有多大差异。在这种情况下，存在一定水平的失业率，可能是正常的。

当然，如果说就业不仅意味着有一份收入，而且还有自尊等社会收益，那么创造更多的工作机会，还是比直接提供福利维持失业强，何况就业还能够减轻财政负担。不过需要注意的是，创造就业机会，并不等于直接为下岗职工提供就业机会。要进一步让更多的下岗职工就业，也让更多的其他类型的失业者和新就业者找到工作，政府提供基础性的支持，扩大投资市场和劳动力市场的空间，并提高其质量，根据市场提供职业培训，提高劳动者的再就业能力，可以说是长久之计。