中国省级官员人事变动的制度意义

毛寿龙

2002年11月召开的十六大，使中国最高层政治领导人和平实现制度化集体交接班。在此之后，中国31个省市自治区陆续召开两会，也开始经历重要的人事变动。

总结这些变动，大致可以看出其中的一些规律：一是年龄越来越小，二是文化水平越来越高。

年龄小，表现在60岁以上的省级干部均陆续离开了省级干部的岗位。在现任省级干部中，河北省委书记白克明60岁，其他省级官员均在55岁左右，其中比较年轻的是河南省委书记李克强（48岁）和浙江省委书记习近平（50岁）。而北京市新选出的副市长陆昊则更成为中国新一代省级干部的年轻之最：35岁出任副省级干部。

文化水平高，表现在新当选的省级干部，基本具有大学本科以上学历，或者学士以上学位。其中部分官员已经拥有硕士学位，有些甚至已经拥有博士学位。比如河南省委书记拥有北京大学经济学博士学位，江苏省委书记李源潮则具有中央党校法学博士学位。

此次干部的年轻化、高学历化，实际上是中共中央有组织努力的要求。中央要求，各地党委要抓住缓解调整的有利时机，大力选拔优秀年轻干部进入领导班子。省级党政领导班子成员年龄一般要求60岁以下，文化水平一般要具有大学本科以上学历或者学士以上学位。到目前为止，全国各省市自治区基本已经完成换届选举，从各省市自治区新选任的领导班子来看，中央的要求完全得到了实现。这一要求得到实现，其直接的政治意义是确保了中央级官员在年龄上的优势，在年龄上确保省级干部在整体上给中央级官员提供执政合法性的支持：中央政治局常委的年龄在57－68之间，省级干部的年龄一般都在60岁以下。与此同时，省级官员也为其进一步发展确定了年龄的空间。

省级干部的年轻化、知识化，对于中国来说意义非凡。因为，这些官员基本上是20世纪40年代出生的人，是建国以后成长起来的，他们经历过文革，在改革开放过程中在基层实干，其中50岁以下的比较年轻的省级干部，基本上都是70年代末恢复高考政策的受益者，也是改革开放后提拔任命干部标准知识化的受益者。这使得他们几乎都没有参加任何战争的经历。这意味着在执政风格上，更加具有建设者的特征，从而使得中国政府的施政风格逐步摆脱过去战争年代流传下来的运动战式的特色。他们更容易接受新的施政理念，尊重宪法和法律，尊重制度，尊重民间的自主治理的潜力，尊重公民的首创精神和公共管理的参与权利，进一步深化改革开放，以持续稳定的经济发展为基础，推动中国各级政府的治道变革变革，为21世纪中国社会经济的持续稳定的发展，建设崭新的制度平台。

从制度意义上来看，省级领导干部的年轻化和知识化，并不是通过制度改革实现的，而是通过行政手段管制省级官员年龄和学历水平的做法实现的。这种办法是高度集权的人事制度的补充性措施。从中国历史以及各国实践的教训来看，高度集权的人事制度，往往有一个自然的倾向：所选择的人，除非是通过战争自然选择出来的，经过一段时间后，基本上都会出现老人政治的问题。这个问题在一定条件下是可以避免的，其条件是最高层领导具有共识和强有力的人事控制能力，其方法是运用行政控制手段对各级官员年龄和学历水平进行严格的控制，强制实施年轻化和知识化的用人标准。

如果这个条件不具备，或者说具备条件，但实施严格控制的行政手段出现强力反弹，在逻辑上依然会出现老人政治的问题。要彻底解决老人问题，制度变革是重要的途径：改变高度集权的人事制度，通过崭新的充分发达的宪政法治和民主共和制度，可以自然而然地避免老人政治问题。在新的制度条件下，即使各级政治家在年龄和学历方面可能会出现一些偏差，出现70多岁的省长，或者40多岁的国家主席，其学历也不见得一定是博士学位，但其他因素会天然地抵消其影响：70多岁的省长可能依然精力充沛，思路清晰，能力极强；而40多岁的国家主席可能各方面都老成持重，足以担当一个大国首脑的责任。他们的学历虽然不高，但因好学而其拥有足够的知识和能力。

十六大提出要建设政治文明，这意味着中国将来将更加依赖合理的制度安排，而不是依赖行政手段进行年龄和学历的数量管制。可以预料，在未来中国，政治家的年龄和学历依然是有选举权的公民所要考虑的重要因素，但除此之外，其他因素，如执政能力、执政风格、对政治文明的尊重等因素，必将起到更为重要的作用。

在新一届省级干部配置中，除了年轻化和知识化的特色之外，还有一个不起眼的制度安排引起了人们的关注：除了中央政治局委员兼任的省委书记之外，所有省委书记都兼任当地省级人大常委会主任的职位。人们对这一变化的关注，超出了人事的范围，而是涉及到这一根本性的制度建设问题：省委书记兼任人大主任，有利于人大制度建设，还是不利于人大制度建设？

这一制度安排应该说并不是2002年的首创，实际上早在1992年，中央有关省市自治区选举的文件就开始要求如果没有合适的人选，可以提名当地省委书记作为人大主人的候选人。1997年保持1992年的做法。2002年开始各省市自治区进行换届选举，中央要求各省委书记除非兼任政治局委员，一般应被推荐为本省人大主任的候选人。

这一制度安排设立时，其理由当然是建设性的：人大作为最高权力机关，实际上一直没有很好地发挥作为最高权力机关的作用。为了加强其地位，发挥其作用，发展人民代表大会制度，发展民主，有人提出让各级党委书记兼任人大主任，并且其政治学理由是，现代政党的领导，都是通过立法机关的领导来实现的。

不过，在实际运作过程中，出现了两种情况：一是书记本人比较重视人大的工作，在人大设有办公室，经常参加人大的有关工作会议，这时的确有利于人大发挥最高权力机关的作用。二是书记本人的兴趣主要在其他方面，并不重视人大的工作，在人大没有办公室，也几乎不参加人大的有关工作会议，实际上由人大的一位副主任主持人大的工作。这实际上反而不利于人大更好地发挥其最高权力机关的作用。实际情况是，后者的情况远远多于前者的情况。可以说，这一制度安排并没有实现初衷：加强人大作为权力机关的地位和作用。不过，这一制度安排的确提供了一种制度上的可能性：有利于执政党在一定程度上控制人民代表大会的立法、议事，尤其是重要官员的选举活动。