组织、职能与政治逻辑

毛寿龙

1982年以来，中国政府已经改革了五次。回顾这五次改革，我们发现，20年的政府改革历史，其实蕴含着三个逻辑：组织逻辑、职能逻辑与政治逻辑。这三个逻辑，贯穿着政府机构改革的始终，构成了政府改革的动力和阻力，也构成了进一步推动政府改革的突破口，尤其是将来进一步推进政府改革的理论思维与进一步操作方案的选择次序和空间。

第一次改革发生于上个世纪80年代初。当时所面临的问题是，文革后开始启动改革开放政策，整个国民经济恢复建设和发展，文革期间的许多老干部落实政策，官复原职，国务院机构数量达到100个，有些部门副部长达到20来个，形成历史最高峰。与此同时，国务院的工作效率也随之下降到最低点。为了改善工作效率，1982年进行机构精简和人员精简，通过顾问委员会以及提高退休待遇的办法让老干部退居二线。组织效率，工作效率，是此次改革的核心推动力。精简机构与人员，以及妥善安排老干部，是此次改革的核心手段。

1982年改革，组织逻辑推动很大，政治阻力很小，但是职能逻辑构成了阻力。因为当时整个经济还是计划经济模式，这很难让机构精简下来。到1987年时机构和人员已经迅速回潮。不过，当时的经济体制已经开始转轨，物资部门和流通部门开始通过双轨制改革逐步进入市场化阶段，这为机构精简提供了职能转变的空间。政府职能转变提上日程，有计划的商品经济，社会主义商品经济，是政府职能转变的基础。这次改革，组织逻辑继续发挥作用，但职能转变逐渐与上升到与行政效率同等的地位。经济改革，与组织人员精简一样成为机构改革的主要手段。

1993年，中国政府正式宣布正式开始社会主义市场经济建设。市场经济建设取代商品经济。政府开始朝着市场经济的方向转轨。政府职能全面转变，但因为转变刚刚开始，没有到位，机构只能以此为基础局部性精简。不过，1996年法治国家建设，国有企业抓大放小式的改革，进一步推进市场经济，这为1998年继续推动机构改革和人员精简提供了充分的职能逻辑的空间。这次改革，组织逻辑与职能转变逻辑同时并进，不过到1997年时，国营企业的进一步改革，市场经济建设进一步推进，政府职能转变进一步深化，遇到了各种各样的障碍，尤其是机构的障碍，政府职能转变遇到了各个政府部门利益的强大阻力。

1998年春，国务院以强有力的手段，排除各种干扰和部门利益的阻力，雷厉风行地进行机构撤并，给政府职能转变提供机构的基础，据此，大多数经济部门都合并到经贸委，集中等于弱化。2001年9个总局7个撤销。机构得到精简，而且成果得到固定。这次改革的特色是，机构改革在现有的政府职能转变的基础上取得突破性的成功，实现组织与人员精简的效率，同时进一步为政府职能转变提供了广阔的空间，推进国有企业的改革，缩小国有企业规模，实行政企分开，然后再通过政府职能转变为组织与人员精简的组织逻辑服务。组织逻辑与职能逻辑交叉并进，先依靠强有力的总理领导，强制撤并多个经济部门，包括体委，突破内部人控制的阻力，然后逐步进行经济改革，探索经济部门改革后的国营企业监管问题，中央企业工委成立，实行政企分开（企业暂时由党来管理）。这是1998年改革的最好概括。

2003年，政府职能进一步调整，遗留问题局部解决，撤销外贸部和经贸委，组建商务部，这是要完成上届政府想要完成的事业。这次改革，组织逻辑从精简机构和人员转变为少量精简机构，主要为调整内部机制。主要原因是，国有企业问题尚未解决，公共服务部门的改革刚刚开始，立法和司法部门无法替代行政控制对国务院比较独立的直属局进行有效的立法和司法监督。尤其重要的是，由于政治体制改革运作，国务院实际上承担着很多全国人大应该承担的工作，同时党和国家的领导人的政治合法性主要来自党的群众路线，即以民为本的工作路线，同时也在很大程度上来自行政机关的运作。国务院机构的复杂性，一定程度上下降了组织效率，但也在一定程度上减少了因决策失误可能导致的消极影响。

可以预见，在将来的政府改革过程中，组织逻辑、职能逻辑还将继续成为主旋律，并相互推进，与此同时，随着政治体制改革的启动，政治逻辑也将给政府改革提供进一步的空间，从而使得中国政府在组织、职能、政治三个方面都实现最大化的目标，真正成为精简、有效、统一、有作为的政府。

政府改革：组织、职能与政治逻辑

毛寿龙

一个政府效率如何，决定于很多因素。其中有三个方面是很重要的，一是组织效率，二是职能效率，三是政治效率。任何着眼于效率的政府改革，至少都包含着这三个方面的考虑。

从理想化状态来说，组织效率，主要体现在其组织结构的合理性方面。对一个国家的中央行政机关来说，一个充分实现组织效率的政府应该是这样的：一个总理，一个在总理无法正常行使职务权利时代行总理权力的副总理，很多临时性的、没有行政责任的、直接为总理服务的专家或专家顾问小组，10－15个阁员，由阁员领导的10－15个内阁部，每个内阁部内部合理的决策与执行组织结构、总理直接领导很多职能相对单一、法律依据明确、立法机关和司法机关等易于监督的执法性质的行政机构。

职能效率主要体现在政府的职能是有限的，比如政府几乎不需要管理国有企业，有很强的市场经济自律制度，很多市场监管职能如金融、证券和一般市场监管不需要很强的行政监督，因为有很强的立法和司法以及社会舆论的监督，公共服务是层级化的，不需要行政机构直接提供大量的公共服务，如教育、医疗等。很多比较特殊的部门，政府的职能也比较有限，与公民、企业和社会组织形成了良好的伙伴关系。

政治效率主要体现在宏观政治框架是否合理，政治合法性机制是否到位。宏观政治框架主要体现在一个国家的政治事务、司法事务与行政事务应该有一个合理的分工，行政机关管辖行政事务，立法机关管辖政治事务，司法机关管辖司法事务，三个机关形成相互监督、相互良性合作、相互支持的关系。另外，一个国家体制、政策和领导人的政治合法性，需要有专门的政治途径来完成，如果专门的政治途径如选举等没有充分发达，不得不让行政机构作为直接承担政治合法性的汲取功能，也就是说国家的政策方针之民间认可，主要由行政机关来承担，那么行政机构的职能配置就不是最合理的，其组织结构也将超出行政效率所需要的水平。如果某个机构，比如行政机关，过多地承担了太多的立法事务和司法事务，那么行政机关的行政效率就会下降，因为行政机关的职能不得不夹杂很多政治和司法性质，政府职能无法达到最佳水平，职能配置自然不当，最终将导致组织结构无法达到最佳水平。

理想的政府是组织效率、职能效率和政治效率都处于最大化状态的政府。如果在某个方面没有最大化，其他方面的效率也将随之难以达到最大化。比如，如果组织效率没有最大化，职能转变就有一定的困难，政治效率也难以实现；如果职能配置不合理，政府管理太多的事情，组织效率就会最小化，而且难以取得改革成就，政治效率也不可能是最优的。而政治效率没有改善，组织效率和职能效率改善也将受到制约。中国政府的问题是，组织效率、职能效率和政治效率三个方面均不佳。正是因为这一原因，自上个世纪八十年代初以来，到目前为止，每一届政府上任伊始第一件事情就是进行政府机构改革，到目前为止已经进行了5次，并且可以预料今后还将继续改革。

回顾这五次改革，我们发现，20年的政府改革历史，其实蕴含着三个逻辑：组织逻辑、职能逻辑与政治逻辑。这三个逻辑，贯穿着政府机构改革的始终，构成了政府改革的动力和阻力，也构成了进一步推动政府改革的突破口，尤其是将来进一步推进政府改革的理论思维与进一步操作方案的选择次序和空间。分析这一逻辑过程，并运用前文所给出的理论分析框架，有助于我们更好地理解政府改革的过去，更好地把握当前改革的性质，以及进一步努力的方向。

第一次改革发生于上个世纪80年代初。当时所面临的问题是，文革后开始启动改革开放政策，整个国民经济恢复建设和发展，文革期间的许多老干部落实政策，官复原职，国务院机构数量达到100个，有些部门副部长达到20来个，形成历史最高峰。与此同时，国务院的组织效率也随之下降到最低点。为了改善组织效率，1982年进行机构精简和人员精简，通过顾问委员会以及提高退休待遇的办法让老干部退居二线。组织效率，工作效率，是此次改革的核心推动力。精简机构与人员，以及妥善安排老干部，是此次改革的核心手段。

1982年改革，组织逻辑推动很大，政治阻力很小，但是职能逻辑构成了阻力。因为当时整个经济还是计划经济模式，这很难让机构精简下来。到1987年时机构和人员已经迅速回潮。不过，当时的经济体制已经开始转轨，物资部门和流通部门开始通过双轨制改革逐步进入市场化阶段，这为机构精简提供了职能转变的空间。政府职能转变提上日程，有计划的商品经济，社会主义商品经济，是政府职能转变的基础。这次改革，组织逻辑继续发挥作用，但职能转变逐渐与上升到与行政效率同等的地位。经济改革，与组织人员精简一样成为机构改革的主要手段。

1993年，中国政府正式宣布正式开始社会主义市场经济建设。市场经济建设取代商品经济。政府开始朝着市场经济的方向转轨。政府职能全面转变，但因为转变刚刚开始，没有到位，机构只能以此为基础局部性精简。不过，1996年法治国家建设，国有企业抓大放小式的改革，进一步推进市场经济，这为1998年继续推动机构改革和人员精简提供了充分的职能逻辑的空间。这次改革，组织逻辑与职能转变逻辑同时并进，不过到1997年时，国营企业的进一步改革，市场经济建设进一步推进，政府职能转变进一步深化，遇到了各种各样的障碍，尤其是机构的障碍，政府职能转变遇到了各个政府部门利益的强大阻力。

1998年春，国务院以强有力的手段，排除各种干扰和部门利益的阻力，雷厉风行地进行机构撤并，给政府职能转变提供机构的基础，据此，大多数经济部门都合并到经贸委，集中等于弱化。2001年9个总局7个撤销。机构得到精简，而且成果得到固定。这次改革的特色是，机构改革在现有的政府职能转变的基础上取得突破性的成功，实现组织与人员精简的效率，同时进一步为政府职能转变提供了广阔的空间，推进国有企业的改革，缩小国有企业规模，实行政企分开，然后再通过政府职能转变为组织与人员精简的组织逻辑服务。组织逻辑与职能逻辑交叉并进，先依靠强有力的总理领导，强制撤并多个经济部门，包括体委，突破内部人控制的阻力，然后逐步进行经济改革，探索经济部门改革后的国营企业监管问题，中央企业工委成立，实行政企分开（企业暂时由党来管理）。这是1998年改革的最好概括。

2003年，政府职能进一步调整，遗留问题局部解决，撤销外贸部和经贸委，组建商务部，这是要完成上届政府想要完成的事业。这次改革，组织逻辑从精简机构和人员转变为少量精简机构，主要为调整内部机制。主要原因是，国有企业问题尚未解决，证券市场、金融市场等发育不完善，行政监督无法淡出，公共服务部门的改革刚刚开始，立法和司法部门无法替代行政控制对国务院比较独立的直属局进行有效的立法和司法监督。尤其重要的是，由于政治体制改革运作，国务院实际上承担着很多全国人大应该承担的工作，同时党和国家的领导人的政治合法性主要来自党的群众路线，即以民为本的工作路线，同时也在很大程度上来自行政机关的运作，取决于行政机构的公共服务等政绩。国务院机构的复杂性，一定程度上下降了组织效率，但也在一定程度上减少了因决策失误可能导致的消极影响。

可以预见，在将来的政府改革过程中，组织逻辑、职能逻辑还将继续成为主旋律，并相互推进。在当前，组织逻辑方面的改革已经走在职能逻辑与政治逻辑的前面，进一步推进政府改革，重点应该放在政府职能转变方面，并在政府职能转变的同时启动政治体制改革，通过职能效率和政治效率的进一步提高来开拓政府组织变革的空间，最终实现组织效率、职能效率和政治效率的同步发展，在过去和本届政府努力的基础上，再经过几届政府的努力，使得中国政府在组织、职能、政治三个方面都实现效率最大化的目标，真正成为精简、有效、统一、有作为的政府。