公共卫生事件应急机制的制度基础

毛寿龙

最近若干年里，建立应急机制，应付突发事件，成了热门话题。比如，反恐应急机制、恶性犯罪应急机制、石油危机应急机制、农业问题应急机制、外交应急机制、生态灾难应急机制等。最近几个月，非典型肺炎自广东开始，向全国蔓延，建立公共卫生事件又成了热门话题。

根据有关报道，此话题首先出现今年3月份在广东各地的两会上，而起因则是2002年11月，广东省出现非典型肺炎疾病之后，在春节前后，因信息沟通不畅导致公民恐慌，疯狂抢购白醋、食盐、大米等物资，奸商乘机哄抬物价，社会生活各方面均出现诸多不便。针对此事，2003年3月26日广东省顺德区政协委员张克强在当地政协会议上提出建立重大快速应急机制，及时处理突发事件，处理可能造成严重损失或者恶劣影响的意外事件，将损失减至最低。他的建议是，在顺德区和各镇（街道办）建立综合指挥部，各单位建立专家组，形成三级应急指挥系统，同时由新闻发言人及时向上级回报并通过媒体向大众通报事态发展情况。明确应急机制的启动程序并精选人才，锻炼一支干练的快速反应队伍。

与此同时，广州市人大代表廖迪娜等在人代会上也提出，针对中心城市人口密集、外来流动人口频繁、各种污染源较集中等特点，广州市应将城市安全应急的方案与对策作为一项“民心工程”，尽快立项研究，为广州市民提供安全舒适的居住环境，确保社会的稳定和广州经济的持续发展。他们提出，随着广州市城市综合实力的提高和城市环境改善，广州正在精心打造经济中心、文化名城和山水之都的品牌，向建设现代化大都市的目标迈进。然而，因为存在人口密集、外来流动人口频繁、各种污染源较集中等特点，中心城市潜伏着较多的不稳定因素。如突发性流行疾病、有毒有害物质泄漏、饮用水源受污染、大范围停水停电、交通通信中断、大宗火灾、地震以及恐怖袭击、恶性骚乱等天灾人祸的突发事件，都会引发群众恐慌，造成社会的不稳定，给城市和民众带来更大的灾难。这种危机无时不在，要居安思危。他们认为，鉴于目前国内各大城市尚没有很完善、成熟的城市应急运行机制和经验，建议广州市政府先行一步，尽快组织专门机构，立项研究现代化城市安全应急对策，制定出广州应对重大疫情、灾情等突发事件的具体方案和措施。

他们的建议包括如下内容：制定处理突发事件的法律依据，提供一定的法律保障。通过立法建立健全城市安全应急机制，保证预警和应变防范工作顺利实施；设置处理城市安全应急运作机构，明确管理部门职责，提高政府对危机管理能力，如成立广州市处理突发事件指挥协调中心，在关键时刻统一政令、统一步骤，高效快速解决问题； 设立城市安全应急专项经费，做好应急物资的储备、管理、调配。并加强对市场物质的流通监管，坚决打击扰乱市场的违法行为；制定预案防范及应急处理的具体方案和可行性措施，特别是做好突发事件发生前的各项预测、监控和预防；建立健全信息的收集、管理和发布系统，加强有害信息的监控和管理，掌握有益信息的发布时机，建立政府发言人制度，更好发挥新闻媒介的桥梁纽带作用；对广大人民群众进行存在危机教育、公民道德教育，组织法律法规学习、自救互救培训，让群众了解社情市情，并对存在危机和影响拥有一定的知情权；成立城市紧急救援应急队伍，既可由政府建立专业救援队伍，也可引入市场机制组建民间的专业救援队伍，更要注意发挥社区、群众的自救互救作用，形成专业救援和群众自救相结合的庞大救护援助体系；组建专家智囊团，按照现代城市管理理念，运用高新科技和网络信息等现代手段进行管理，推进城市安全应急管理工作的科学化、规范化、现代化。

这些代表提出的建议，对广东省来说应该是非常及时的，虽然在一定程度上已经晚了，但亡羊补牢，至少不至于让问题进一步严重化，即使所提出来的建议，在实践中可能会出现这样那样的问题，但总是可以在试错过程中逐渐得以完善和发展。可惜，这些代表的建议似乎并没有被政府听取并马上落实。就在政协委员和人大代表纷纷要求建立突发事件应急机制的时候，广东省的非典型肺炎疫情越来越失控，而与此同时广东省政府官员不是忙于一年一度的广交会，就是忙于如何说服WHO专家把广东的疫区称号取消。而与此同时，从广东省扩散到全国各地的疫情，如山西省等，也越来越严重，其中北京市也首当其冲。就目前的情况来看，北京的情况似乎也不比广东省好多少。

广东、北京、山西等地越来越严重的非典型肺炎疫情，受到了国务院的重视。总书记胡锦涛视察广州疫区，总理温家宝视察北京疫区，4月13日国务院召开非典型肺炎工作会议，14日国务院召开常务会议。会议认为，为应对突发性公共卫生事件，切实保障人民群众的健康与生命安全，尽快建设和完善国家突发公共卫生事件应急反应机制是完全必要的。会议提出了建立应急机制的原则：中央统一指挥，地方分级负责；依法规范管理，保证快速反应；完善监测体系，提高预警能力；改善基础条件，保障持续运行。与此同时，会议还确定了紧急处理当前非典型肺炎事件的五项工作：制定相关行政法规，从法律上保障突发公共卫生事件应急反应机制的运行；建立应急指挥系统，对突发公共卫生事件实行统一指挥，统一部署，统一行动；完善信息网络，及时、准确地对突发公共卫生事件作出预测、预报和预警；加快各级防治机构建设，完善疾病预防控制体系；加强人才培训和技术队伍建设，改善参加疫病防治工作专家和医务人员的健康防护条件。与此同时，还要求各地政府，从实际出发，抓紧建立本地区突发公共卫生事件的应急处理机制，充分利用现有基础设施，加强疾病预防控制机构的建设，保障国家应对突发公共卫生事件应急反应机制的正常有效运转。自此开始，非典型肺炎问题真正进入了公共政策的快车道，进入了突发公共卫生应急处理的过程。

在各个场合，新一届政府总理重点强调，要求建立全国应对公共卫生事件的应急处理机制，做到一旦发生疫情，就能够及时掌握，并采取措施有效防治，快速遏制疾病的传播和蔓延。但是，有些政府以及有些工作部门并没有从习惯的思维转变过来，依然在考虑如何提升GDP，如何利用即将到来的“五一”黄金周，推动经济发展，提升GDP。而对于正在越来越严重的非典型肺炎疫情，似乎并未受到足够的重视。这不，就拿北京市来说，即使对北京地区到底有多少人得了非典型肺炎住院都搞不清楚，一直到4月20日才报告说有339个确诊的非典型肺炎病人，死亡18个，而此前一直说是37个确诊住院病人，死亡4人。几天里面数字差距那么大，如果不怀疑政府卫生部门在有意误导公众，至少可以认为有些政府和有关部门根本没有把建立公共卫生事件的应急处理机制当回事。北京市医院数量的确很多，根据4月20日卫生部新闻发布会提供的数字，北京地区二级以上医院共175家，其中北京市的市、区、县属医院131家，卫生部、教育部所属医院14家，军队和武警所属医院16家，各行业所属医院14家。这些医院彼此之间因隶属关系即使再缺乏有效联系，信息再互不沟通，资源再不能整合，但病人也就只分散在70多家医院里面。在国家已经要求建立紧急应对机制的情况下，北京市居然没有全面确切统计数字，这时又如何来实现有效控制甚至消除疫情这一更为复杂、艰苦的工作呢？

所以，问题主要不在是否应该建立，或者应该如何建立应急机制上，而是出现在一些更为基础性的问题上：政府职能转变未到位、政府行为未法制化、医疗卫生和传染病防疫机制尚未完善。

在改革开放过程中，在各级政府的努力下，中国的经济得到了迅速的发展，人口受到了严格的控制，最近各地城市的市容也得到了巨大的改善。这是政府职能在文革之后不再专注于政治斗争，不再搞阶级斗争为纲，把经济工作和人口控制当作核心工作，是密切相关的。随着经济的发展，人们对公共服务的要求越来越高，政府的工作重心应该逐步从经济工作转移到提供公共服务，解决公共问题，着重进行社会发展。但因为政府的政绩考核核心指标是GDP，在过去的20多年里，卫生部门，尤其是防疫体系遭到了空前的忽视，投资不足，组织体系建设不足，人才不足，服务不足。其最直接的结果是4月20日下午卫生部副部长高强所说的：政府卫生部门对突发公共卫生事件准备不足，防疫体系薄弱，当非典型肺炎疫情出现后，没有及时对全国的疫情制定统一的收集、汇总、报告机制，要求不明确，指导不得力。而北京市有关部门则在信息统计、监测报告、追踪调查等方面的工作机制不健全，疫情统计存在很大疏漏，没有做到准确上报疫情数字。

市场经济的发展要求建立法治政府，要求政府依法行政，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。为了适应这一要求，中国政府已经制定了大量的法律。在传染病防治方面，1989年2月1日全国人大常委会就通过了《传染病防治法》，其中第三章专门规定了传染病的报告和公布，其中第22条规定，“各级政府有关主管人员和从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员，不得隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报疫情。”第23条规定，“国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情。”不过，由于缺乏外部监督，各级政府及其行政部门依法行政的状况并不令人满意，行业不正之风随处可见。中央政府和上级行政部门经常进行执法检查，但往往限于人力、物力所限，也限于信息上的局限，往往收效甚微。此次北京市严重漏报非典型肺炎疫情，也是在卫生部副部长率领数百人亲自督查，亲赴北京各大医院才发现的。政府行为法制化，依法行政，是应急机制有效运作的基础条件，否则即使在完备，也难保不出重大失误。

在医疗卫生防疫服务方面，中国政府一直遵循传统公共服务的提供模式，其特征是高度中央集权化的。这一模式，在过去取得了很大的成功，如改革开放之前消灭天花、控制血吸虫病等，就是例子。不过，这一模式也有很大的问题。首先，基本医疗服务在很多地方形成了盲点。城市供给是非常充分的，农村供给是不充分的，或者没有提供。城市提供城际差异大，城市不同地区差异也很大，医疗卫生服务地域配置与政府权力配置格局密切相关。其次，质量问题与普遍性问题。医疗卫生服务质量等难以进一步提高，医疗卫生公共设施难以到位。高质量的医疗服务越来越样板化，大城市才有高质量的医疗服务，高干则享受高干医疗服务。第三，集权的模式难以满足容易多样化的需求，难以筹集足够的款项来满足日益增长的需要；提供者也缺乏积极性提高效率、降低成本、改善服务态度。

要进一步改善中国的医疗卫生和传染病防治服务，关键是要在政府决策者、医疗服务提供者和医疗服务的消费者之间有一个良好的互动结构。在这样的互动结构中，政府官员作为决策者，最好能够与普通公民一样享受同样的医疗服务，以直接体验医疗服务的质量；政府监督医疗服务提供者，并设定适当的激励机制，并允许民间力量和NGO进入医疗卫生和传染病防治服务领域；政府能够即使吸收公民表达的需求，把作为消费者的公民的第一需求当作政府的第一需要，急人民之所急，并允许公民通过民主和司法机制监督政府，监督医疗卫生服务的提供者。

当然，要彻底转变政府职能，实现法治政府，建设民主政府和宪政法治，并不是可以一蹴而就的。对于当前来势汹汹的非典型肺炎来说，无疑是远水不解近渴。在当前，关键是要利用现有的组织、人力和财力资源，上下齐心，采取有效行动，控制乃至消除非典型性肺炎，消除传染病对人类的威胁。不过，现在行动，也需要长远思考：政府或许可以借此机会，建立完善的公共卫生服务的应急机制，尤其是建设和完善政府运作的基础性的制度：把政府职能适时地从经济工作转移到公共服务上来，再次实现政府职能转变；政府也可以借此机会，通过非典型性肺炎来建设和完善国家在传染病领域的法治行政，并在公共服务领域建立基础性的民主和司法机制。