《论美国的民主》第五章探讨了美国根据人民主权原则建立的政府形式、行动手段、障碍、好处和危险。从分析方法角度来说，托克维尔的分析框架值得IAPP学者借鉴。他的价值是一个国家的整体的稳定发展，他所关心的是不同的制度安排与发展之间的关系，然后在逻辑上和比较案例研究的基础上，判断什么样的制度有利于发展，什么样的制度不利于发展，分析有利于发展的制度特征是什么，实践中的制度对民情有什么影响，可能会出现什么问题等。除了方法论的价值之外，本章的核心价值在于探索了美国民主的地方自治基础以及相应的共和制度框架，说明稳健的民主需要与地方自治和以此为基础的共和制度相适应。
许多美国学者认为，托克维尔《论美国的民主》最重要的一章是上卷第十七章“有助于美国维护民主共和制度的主要原因”，因为该章认为自然条件、民情和法制是美国民主共和制度得以维持的重要原因，而三个因素之中，民情是最重要的。而我则认为，本章是最有价值的，原因很简单，作为中国学者，觉得托克维尔有关民主之自治基础和共和制度框架的探索，非常有助于中国民主制度的建设实践，中国是一个缺乏民主制度之民情的国家，中国的民主革命只有从建设地方自治共和制度以及宪政法治等制度安排入手，进而缓慢积累民情，在适应中国特有的自然条件的基础上，发展中国的民主制度。
本导读将概要地重述(restate)托克维尔制度分析的精华，然后以托克维尔的方法为基础，从IAPP的角度，简要地也是尝试性地探讨中国民主发展的重要话题。
一、民主与自治
托克维尔首先研究了美国的乡镇自治。他认为，乡镇是人类社会的自然的联合体，乡镇自由很少存在，乡镇独立的困难与民族开化和人民文化水平的提高呈负相关关系。乡镇自由是最难实现的，最容易受到国家政权的侵犯。乡镇自由的形成虽然比较困难，但并非没有希望：“只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分。”
托克维尔十分看重乡镇自由的重要性：“乡镇……是自由人民的力量所在。乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。片刻的激情、暂时的利益或偶然的机会可以创造出独立的外表，但潜伏于社会机体内部的专制也迟早会重新冒出于表面。”
为了更进一步考察美国的乡镇自由，托克维尔选择新英格兰作为实证研究的案例。新英格兰乡镇的人口规模为两三千人，人口规模在政治制度上有两个效应：“乡镇的面积并未大得使全体居民无法实现其共同利益的地步；另一方面，它的居民人数也足以使居民确实能从乡亲中选出良好的行政管理人员。”
新英格兰的乡镇民主与国家民主不同，没有采用代议制，没有乡镇议会。在任命行政官员之后，选举团便在一切方面领导他们，工作程序简便。乡镇的公务活动是极其繁多而又分得很细的。大部分行政权掌握在几个每年一选的名为"行政委员"的手里。
乡镇行政委员的职责并不是自我规定的，而是由州的法律规定。根据托克维尔的描述，可以看到州的法律规定和州的权威非常明确，如州的法律责成他们报送本乡镇的选民名单。如他们不报，就犯有渎职罪。
行政委员会的运作是民主的：对于交付乡镇政权处理的一切事务，行政委员是人民意志的执行者，处理公务都是自行负责，只是在工作中要按本乡镇居民早先通过的原则办事。他们如想对既定的事项做任何更改，或拟办一项新的事业，必须请示他们的权力的给与者。比如说，打算创办一所学校。这时，几位行政委员就要找一个日子，在事先指定的场所召集全体选民开会。会上，他们提出自己的要求，向大家说明满足此项要求的办法，需要多少款项，拟建于何处。大会就这一切问题进行讨论之后，便定出原则，选定地点，表决筹措费用的办法，然后责成行政委员执行大会的决议。
在这个意义上，美国的州可以算是十足的“有限政府”，而这种有限性，恰恰是以乡镇的独立与自由为基础的。而美国的乡镇民主则是以州的法治为基础的，是法治与民主均衡的结果。
探讨了美国乡镇民主和法治的关系之后，托克维尔进一步详细介绍了美国乡镇的运作细节，他认为，这些细节无疑有助于人们理解美国的基层民主，有助于人们在技术上发展基层民主。在我看来，关心民主理论的人可能会略过这些细节，但关心实践的人们，无疑会非常关心这些细节，并希望从中找出可资借鉴的东西。在托克维尔技术性的描述中，我们可以找到如下问题的具体答案：
基层民主需要多少选任官员呢？19个选任官员。基层民选官员如何支付报酬？付酬没有固定的标准，与工作量挂钩。基层民选官员需要多长时间选一次？每年选一次。有多少选民可以启动全体居民大会的民主程序？10名。
这些问题可能太简单了，但却是真实的民主所必须解决的问题。在很多情况下，恰恰是这些技术性的细节，决定了基层民主是否运作正常，是否真正实现了民主。建设民主，注重细节规则，这是新世纪中国民主发展最关键的问题。
不过托克维尔并没有沉迷于这些技术细节，在技术描述的基础上，托克维尔还详细地总结了美国乡镇民主制度中“人民主权原则”的具体内容：
“每一个人都有一份同等的权力，平等地参与国家的管理。每一个人的文化程度、道德修养和能力，也被认为是与其他任何同胞相等的。
个人之服从社会，并不是因为他比管理社会的那些人低劣，也不是因为他管理自己的能力不如别人。个人之服从社会，是因为他明白与同胞联合起来对自己有利，知道没有一种发生制约作用的权力，就不可能实现这种联合。
因此，在同公民相互应负的义务有关的一切事务上，他必须服从；而在仅与他本身有关的一切事务上，他却是自主的。也就是说，他是自由的，其行为只对上帝负责。因此产生了如下的名言：个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者。
除非社会感到自己被个人的行为侵害或必须要求个人协助，社会无权干涉个人的行动。”
概括起来，就是：人与人之间是平等的，个人是自由的，在公共利益上个人才与社会相关，承担社会义务。
这些原则的逻辑适用于乡镇与州之间的关系，乡镇只在各乡镇共享的利益上服从于州，其本身的一切事务上都是独立的，州无权干涉纯属于乡镇的利益。对于全州性的公共义务，乡镇非尽不可。这种义务是必须尽的。但州政府只规定原则，在原则的执行上，乡镇是独立的和自由的。
新英格兰，乡镇自由不仅有制度，而且有与制度相关的精神。乡镇的独立和有权，使得人有独立进取的精神，有关心和爱护乡镇的精神，美国的乡镇居民具有公民的精神。对此，托克维尔的名言是：“不让乡镇强大和独立，你从那里只会得到顺民，而决不会得到公民。”县、州和联邦的官员权力有限，当县和州的官员很少发迹，因此“很少有人离开自己的事业中心，打乱自己的生活节奏，到州里去做官。”当联邦官员之前，人们一般已经在事业上很有成就了。“事业上的雄心壮志，不会使他们把终生当官做为目的。乡镇，即日常生活关系的中心，才是人们的求名思想、获致实利的需要、掌权和求荣的爱好之所向。”
二、美国的县和州：权力的垂直配置
乡镇的独立和自由是美国民主的基础。在一个共和国里，美国的民主还需要通过特定的制度框架把乡镇独立和自由与美国各层次的民主联系起来，从而处理不同层次、不同范围的公共事务。县和州就是其中非常关键的制度框架。县州框架是美国共和制度的垂直方向的安排。
托克维尔认为，美国的县建制纯粹出于行政考虑，组成部分没有必然的联系。县没有政治生活，它的存在是补充乡镇司法和行政方面的不足：
县是司法体系的第一中心。因为乡镇规模小，在司法事务上不存在规模经济。每县都有一个法院、一名司法官和一座关押犯人的监狱。这些官员由州长根据州长咨议会的提议任命。
县有行政官员，只有有限的和非正规的权力，只能在为数极少的预定的事项中行使。日常事务均由州和乡镇办理。县的行政官员编制本县预算，然后交立法机关通过。县没有直接或间接代表本县的议会。
因此，县是虚的，乡镇和州才是实在的。州政府才能代表全体乡镇。而州政府所集中的也只有立法权，而行政权则是非常分散的。行政方面，除了乡镇活动和全州活动以外，可以说只有个人活动，没有县的活动。
这使得美国的政府与政治很有特色：美国没有通常所说的政府衙门（行政），只有立法以及法律的执行（立法和司法）。托克维尔这样描述美国：“一切都在你的周围按部就班进行，但你到处看不到指挥者。操纵社会机器的那只手是隐而不见的。”
但美国也有其权威，就如托克维尔所说，“一切社会为了求得生存也不得不服从于某种权威，而没有这种权威，社会就会陷于无政府状态。这种权威可能有不同的表现形式，但它必定始终存在于某处。”那么美国的公共权威是怎样的呢？
它表现为社会义务的权威：自由的人不能为所欲为，其社会义务很多，人们“从来不想从根本上打击当局的权力和否定它的权限，而只是把权限的行使分给许多人。他们想以此加强权威而削弱官吏，以使社会永远秩序井然而又保持自由。”
它表现为法律的权威：“世界上没有一个国家的法律像美国那样铁面无私，也没有一个地方的公权像美国那样分掌在如此众多的人们之手。”
它表现为独特的行政权威：“美国的行政权结构既不是中央集权的，又不是逐级分权的。它在行使时所以不为人察觉，其原因就在于此。行政权虽然存在，但不知道它的代表在何处。”
它表现为乡镇的执法权威：“乡镇的行政委员们，也往往监督执行或亲自执行全州性的法律。”
它表现为乡镇几乎全权处理治安：“除了全州性的法律以外，州有时也颁布一些全州性的治安条例。但在一般情况下，是由乡镇当局或乡镇官员会同治安法官，根据当地的需要，规定本地的社会生活细则，公布有关公共卫生、正常秩序和公民道德的守则。”
表现为乡镇事务自主治理：“乡镇的行政委员们也可以不受任何外来的指示，而自行处理乡镇经常发生的但又无法预见的一些紧急事项。”
乡镇内部的民选官员只服从法律的权威：“新英格兰的乡镇至少有十九种官员，彼此之间并无隶属关系。法律为这些官员中的每个人规定了职权范围。在这个范围内，他们是完成本职工作的全权主人，只承认乡镇的权威。”
县和乡不是上下级的关系，乡镇官员不是县行政官员的下级：“有时，县的官员也修改乡镇或其行政委员做出的决定，但总的说来，县的行政官员无权指挥乡镇官员的行动，前者只能在与全县有关的事务方面领导后者。”
乡镇与州的关系，也不是上下级的关系。“乡镇的行政官员和县的行政官员，在极少数的预定事项上要同时向州政府的官员报告他们的处理结果。但是，州政府并不派专人去制定全州性的治安条例，去颁布执行法律的命令，去同县和乡镇的行政官员经常保持联系，去视察他们的政绩，去指导他们的行为和谴责他们的错误。”
因此，美国社会的特色是立法集中，执法和行政分散，乡镇、县和州没有上下等级关系。对此，人们很容易提出这样的问题：这样的社会，怎样实现统一行动呢？如何保证县和乡镇服从州的法律呢？
集中统一行动主要体现在集中的立法权上。在新英格兰各州，立法权范围非常广泛，“立法者几乎管到了行政当局的内部。法律规定到事情的细微末节；同一法律既规定原则，又规定原则的应用方法；上级单位的法律，还给下属单位及其官员加上了一大堆严格而细密的义务。”这样，只要“一切下属单位和全体官员依法行事，社会的各个部分便会步调一致地行动。”
如何使县和乡镇服从州的法律，有两种办法： “可以赋予这些官员中的一个官员以指导其他官员并在不服从时就罢免他们的独断权力；或者，可以责成法院惩治违法的官员。”
这两种办法，哪一个都不总是可以任意使用的。托克维尔说：
“指导一个官员的权力，必须以有权在他未尽职守时予以免职，在他勤勤恳恳履行全部职责时予以提升为前提。但是，对于一个民选的行政委员，行政当局既不能罢免，又不能提升，因为经选举产生的所有官员，在他们的任期届满以前，都不能撤换。实际上，当所有的公职都是经选举产生的时候，民选的行政委员只有求于和有惧于选民。在这种条件下，官员之间就不会存在真正的等级差别，因为发号施令权和镇压反抗权不会集中于一人之手，指挥权也不会与奖惩权合并于一人之身。”
所以，司法是非常重要的：“通过选举任用政府的下层官员的国家，必然要广泛使用司法惩治作为行政措施。”
托克维尔分析了民主和司法与行政官员的关系：“统治者们把实行选举制度视为第一次让步，把允许法官惩治选举产生的行政官员视为第二次让步。他们对这两种新办法都害怕，但在他们不得不采用时，他们还是愿意采用前者，所以他们同意选举官员，而让选举出来的官员独立于法官之外。但是，只有同时采用两种办法，才能使它们彼此抵消，保持平衡，因为情况十分清楚，不受司法权监督的被选举权迟早会失去控制或被取消。在中央政权和经选举产生的行政单位之间，只有法院可以充当调停人。而且，能够迫使民选的官员服顺和使他们不侵犯选民权利的，也只有法院。”
托克维尔的结论就是，民主的发展，要协调司法权扩张与被选举权扩张协调起来，“司法权向政界的扩张，应当与被选举权的扩张协调起来，如果两者不携手前进，国家终必陷于无政府状态或一部分人压迫另一部分人的状态。”
托克维尔分析了美国的治安法官的制度，“治安法官在处理民众与乡镇行政官员之间和行政机关与法院之间的纠纷时采取不偏不倚的立场。治安法官应是一位见识广博的公民，但不必精通法律。他只负责维持社会治安，其工作之需要良知和公正甚于需要法律知识。在治安法官参加国家的管理工作时，可为管理工作带来照章办事和凡事向群众公布的作风，而这种作风是防止专横的最强大武器。但是，他们不应成为迷信法律的奴隶，因为过于迷信法律会使行政官员惰于行政管理。”
地方法院既是纯粹的行政组织，又是政治法庭，这好像是一个行政和司法合一的体制。不过不要紧，因为县的职责是有限的，而乡镇则是独立的。它只处理全县性的事务。而处理工作的程序又是司法程序。“地方法院在处理工作的过程所以要经常采取司法程序，那只是为了便于自己处理工作，和让被审理的官员明白处理的法律根据。但在需要审理乡镇的行政官员时，它几乎总是作为司法机关而工作，只是在极少数情况下才以行政机关的身分出现。”
州如何使乡镇服从州的法律呢？具体地说，它是通过地方法院的司法惩罚来保证法律的执行的。如乡镇每年要任命一定人数的财产估价员来计征税收。但乡镇可能以不任命财产估价员的办法来逃避纳税的义务。这时，地方法院可对这样的乡镇罚以巨款。罚款按法院的判决分派给全体居民。县的司法官是执法人员，由他执行判决。因此，在美国，行政当局好象喜欢躲在幕后进行仔细观察，让行政命令带上司法判决的面纱。这样，行政当局由于拥有被人们视为合法的这种几乎不可抗拒的权力，而使权限更大了。
托克维尔认为，“这样的做法是不难推行而且容易被人接受的。一般说来，要求于乡镇的事情，都是清清楚楚和以明文规定的。这种规定很简单，并不复杂，只写出原则，而不列出细节。” | 
