州的法律需要通过司法途径确保得到乡镇的执行，那么如何确保公职人员执法呢？在行政等级制的国家，这是通过命令性的惩罚制度实现的，但在美国，则是通过选举和司法两种途径实现的。司法途径解决公职人员不履行法定义务和违法活动的问题，而选举途径则解决履行法定义务不热心和不卖力气的问题。

就如托克维尔所分析的，这一套制度有其很大的好处，但其缺陷是执行起来有实际的困难。尤其是其司法程序的运作，需要公民个人采取行动。这时，为了鼓励公民启动法律程序，法律不得不增加相应的条款，使检举公职人员不法行为的公民能够得到一部分罚款。对此，托克维尔的评论道：“这是一种以败坏风尚为代价来保证法律执行的有害办法。”

但是，在现实生活中，什么制度只有好处而没有任何运作的困难呢？没有。幸运的是，美国民主的实践表明，美国尊重法律权威而不重视行政等级权威的民情在很大程度上弥补了美国民主制度可能引起的问题。当然，如果没有类似民情的国家简单地搬用美国的制度，其优势很可能得不到发挥，而其消极的后果则很可能被极大化。在具有强大行政传统的国家里，建设司法制度的初期总会经历严重的司法腐败问题，最后不得不借助强有力的行政权力来遏制司法腐败，可以说是一个比较典型的。

三、民主制公共行政、两院制与行政首脑制度的结合

美国是一个很大的国家。在托克维尔的时代，美国只有24个州，但即便如此，其制度在各个州也有一定的差异。

就乡镇自治来说，每个州都有乡镇并实行乡镇自治，但每个州的乡镇并不与新英格兰的乡镇完全一样。“越往南方，乡镇的自治程度越低，乡镇的官员权限和职责越少，居民对乡镇事务的影响也不象其他地方那样直接，召开乡镇居民大会的时候越少，而大会讨论的问题的范围也越小。因此，民选官员的权力较大，选民的权力较小，乡镇的自治精神也较差和不强。”在缺乏乡镇自治的州里，县就变成了主要的行政中心，形成为介于州政府和普通公民之间的权力机关。县也有代议制性质的议会，它可以征税，还可以行使行政权。

但是托克维尔认为，美国公共行政的精神到处都是一样的。“法律的内容在变化，法律的外貌也在变化，但给予法律以活力的仍是同一精神。……乡镇和县，并非到处都是以同样的方式建立起来的；但可以说，在美国，乡镇和县的组织都以同一思想为基础，即认为每个人都是仅与本身利益有关的事情的最好裁判者，都完全能够以自力满足本身的需要。因此，乡镇和县只负责照顾人们的公共利益。州只是统治，而不管行政。在应用这一原则时也有例外，但不能反对这一原则。”

托克维尔总结了这些共同的原则：由居民自己选择乡镇和县的全体行政官员，或至少由自己人当中选择这些掌权的官员；行政官员到处都是选举的，或至少是不能随便罢免的，从而各处都不会产生等级制度。因此，几乎是有多少官职就有多少独立的官员。行政权被分散到许多人之手。既然各处均不存在行政等级制度，行政官员都是选举的并在任期终了以前不得罢免，所以必须建立某种制裁行政官员的制度。于是便产生了罚款制度，以将下属机构及其代表纳入法律的约束。在所有的州，惩治行政犯罪或采取紧急行政措施的权力，并不集中于同一个法官之手。各地的治安法官均参与乡镇和县的行政工作：有时亲自办理行政工作，有时审理行政犯罪行为。但在大多数州，重大的行政犯罪案件由普通法院审理。

总起来说，美国公共行政的特色就是实行行政官员的选举和在任期未满之前不能罢免的制度，不存在行政等级制度，将司法手段用于下属的行政部门。当然，托克维尔在纽约州发现了上级行政官员监督和控制下属县和乡镇管理的倾向。但他认为，美国总体上还是极其分权的行政制度。在19世纪末开始，美国官僚制公共行政逐渐得到发展，在20世纪许多学者宣传美国已经进入了行政国家时代。而美国行政学家威尔逊则更认为，美国的政治体制已经由三权分立的政体走向国会制的政体，在20世纪则已经变成总统制政体了。美国政治学家文森特·奥斯特罗姆写作《美国公共行政的思想危机》，认为美国的行政制度是民主制公共行政，而后来发展起来的官僚制公共行政在思想上是倒退，在实践上也导致了水门事件等宪政危机，是美国公共行政的倒退。当然，这都是在托克维尔时代之后发生的事情了。

讨论完美国的非等级制的公共行政制度，托克维尔开始着手探讨美国各州的立法和司法制度。在州一级，几乎所有的州都有两个院：参议院和众议院。

参议院通常是立法机关，但有时也变为行政和司法机关。参议院以各种不同的方式参与行政工作，但它一般是在官员竞选的时候进入行政权的领域。在审理某些政治案件时，有时在审理某些民事案件时，它也分享司法权。参议员的人数总是不多的。众议院不享有任何行政权，只在向参议院控告公职人员时享有司法权。

两院议员的当选条件，在各州几乎都是一样的，按照同样的方式，由同样的公民选举出来。两者之间的唯一差别，是参议员的任期一般长于众议员。后者的任期很少超过一年，前者通常任期二年或三年。法律所以授予参议员以任期长和连选连任的特权，是因为要在立法机关内保存一些已经熟悉公务和能够对新当选参议员发生有利影响的核心人物。

托克维尔认为，立法权力由两院分享，有其巨大的好处。宾夕法尼亚州开始时尝试建立单一的议会，以充分体现人民主权的原则，但后来还是修改法律，成立了两个议院。对此，托克维尔的评论是：“必须使立法权分属数个立法机构，乃是一个已被证明的真理。这个几乎为古代的共和国一无所知的理论，如同许许多多的伟大真理一样，在刚一出世的时候曾被许多现代国家所误解，但终于作为今日政治科学的一项公理而被传播开来。”

美国各州的行政首脑制度也很有特色。州长一般只被选任一年或二年，以此把他置于经常受到选他的大多数选民的严密监视之下。州长代表行政权，不拥有全权，但权力也不小：在立法方面，是立法机构的主宰者和顾问。他以否决权为武器，可以随意停止或至少推迟司法机构的活动。他向立法机构说明本州的需要，提出他认为可以满足这些需要的有效方法。在执法方面，是立法机构对于与全州有关的一切活动所做的决定的当然执行人。在立法机构休会期间，他必须采取各种适当的措施，以防止出现动乱和意外危险。在军事方面，州长掌握全州的军事大权。他既是国民军的司令，又是武装力量的首长。当人们依法同意的州的权威被人否认时，州长可以统帅州的武装部队镇压反抗和恢复正常的秩序。在公共行政方面，除因任命治安法官而极其间接地参与地方的行政工作以外，州长并不参与乡镇和县的行政工作；而治安法官经他任命以后，他却无权罢免。

托克维尔没有进一步分析这一制度可能导致的弊端，不过我们可以以他的分析为基础，进一步分析这一制度实际上没有产生可能产生的消极效应的原因：美国的州长几乎拥有帝王般的权力，这样巨大的权力，在理论上很可能使美国的州长变成独裁的魔王。但是，各州州长的行政权力极其有限，没有什么下级，即使治安官，也只能任命权，没有罢免权，并且还得接收频繁的选举考验。再加上美国的战争主要是联邦政府的事情，各州州长似乎也没有机会充分利用巨大的军事权力，并进而像联邦政府的总统那样，通过战争不断扩大自己的权力，像使联邦政府成为总统制政府那样，使各州也成为州长制的政府。

四、政府集权与行政集权的均衡分析

解剖完美国地方政府与政治的制度安排以及相关的民情精神，托克维尔开始运用政府集权和行政集权的框架来分析美国公共权力的制度安排。

托克维尔把公共事务分成两类，全局性的和地方性的。全局性事务的领导权集中于一个地方或者同一个人叫做政府集权，而以同样方式集中地方性事务领导权的做法叫做行政集权。

托克维尔分析了两种集权集中在一起时的可能后果：“如果政府集权与行政集权结合起来，那它就要获得无限的权力。这样，它便会使人习惯于长期和完全不敢表示自己的意志，习惯于不是在一个问题上或只是暂时地表示服从，而是在所有问题上和天天表示服从。因此，它不仅能用自己的权力制服人民，而且能利用人民的习惯驾驭人民。它先把人民彼此孤立起来，然后再个个击破，使他们成为顺民。”

因此，托克维尔认为，一个国家没有强大的政府集权难以生存，更不会繁荣富强。但行政集权也同样会扼杀一个国家的活力：“行政集权只能使它治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民精神。不错，在一定的时代和一定的地区，行政集权可能把国家的一切可以使用的力量集结起来，但将损害这些力量的再生。它可能迎来战争的凯旋，但会缩短政权的寿命。”所以行政集权是坏的，它“可能对一个人的转瞬即逝的伟大颇有帮助，但却无补于一个民族的持久繁荣。”

运用这一框架，托克维尔认为，德意志帝国得不到发展，就是因为缺乏政府集权：“全国的力量从来没有集中，因为国家从来未能使全国人民服从通行于全国的法律，因为这个大机体内的几个各自为政的部分总是有权利或机会去拒绝同全国最高当局的代表合作，甚至在事关全体公民的利益时也是如此；换句话说，是因为它没有政府集权。”中世纪的封建社会出现了种种苦难，其原因是“不仅行政权，而且统治权，都被分掌在许多人之手和被分割成许多部分。由于完全没有政府集权，结果妨害了当时的欧洲各国生气勃勃地奔向任何一个目标。”

有政府集权而无行政集权的国家是英国。他认为，英国政府集权达到了它可能达到的最高点：国家就象一个单独的人在行动，它可以随意把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方。但是，英国虽然实行政府集权，却没有实行行政集权。

法国是政府集权和行政集权都得到了发展。说法国路易十四时期的政府集权是最强大的，以致使人们可以认为只有他一个人能够制定国家的法律，有权解释这些法律，对外代表法国和为所欲为。他说"朕即国家"，而且他总是有理。在托克维尔的时代，托克维尔认为，法国的行政集权比路易十四时期大大扩大了。

那么美国的情况如何呢？托克维尔的分析是这样的：不存在行政集权，很难见到等级制度。地方分权已经达到任何一个欧洲国家不是觉得不愉快而是感到无法容忍的地步；这种分权在国内产生了一些不良后果。政府集权达到了很高水平，高于欧洲以往任何一个君主国家。每个州不仅只有一个立法机构，而且只有一个可以创造本州的政治生活的政权机关；一般不准数个县的议会联合行动，以防止它们图谋超越自己的行政职权而干涉政府的工作。没有任何力量可以反对每州的立法机关。不管是特权，还是地方豁免权和个人影响，甚至是理性的权威，都阻止不了它的前进，因为它代表着多数，而多数又自认为是理性的唯一代言人。因此，它可以为所欲为，除了它的意志，再没有什么东西可以限制它的行动。站在它一方并受它控制的，是负责以强力迫使不满分子就范的行政权的代表。

托克维尔批判了集权主义的观点：“由中央政府管理地方行政，总比由不会管理地方行政的地方当局自己管理为好。”托克维尔的看法是，“当人民能象美国人那样是有知的，关心自身的利益的，并惯于思考自身的利益的时候，……公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利。……当中央的行政部门一心要完全取代下级机构的自由竞赛时，它不是在自误，也是在误人。”

托克维尔认为，“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。”

托克维尔反证说：“不错，中央集权容易促使人们的行动在表面上保持一定的一致。这种一致虽然出于爱戴中央集权，但人们却不知这种集权的目的何在，犹如信神的人膜拜神像而忘记了神像所代表的神是谁一样。结果，中央集权可以不费吹灰之力就赋予国家的日常事务以秩序严明的外貌，详尽地订出全国公安条例的细则，及时镇压小规模的叛乱和惩治轻微的犯罪行为，使社会保持既无真正的进步又无实质的落后的现状，让整个社会永远处于被官员们惯于称之为良好秩序和社会安宁的那种昏昏欲睡的循规蹈矩的状态。一句话，中央集权长于保守，而短于创新。当它激起社会发生巨大动荡，或加速社会的前进步伐时，它便会失去控制的力量。只要它的各项措施有求于公民的协助，这架庞大机器的弱点马上就会暴露出来，立即处于无能为力的状态。”

托克维尔进一步分析了美国政府集权但行政分权制度的积极效应：“世界上没有一个国家能够使它的人民最终对社会福利做出如此大的贡献。我还不知道哪个民族设立的学校有如此之多和如此生效，其建筑的教堂有如此适合于居民的需要，其修筑的乡间公路有保养得如此完好。因此，不必到美国去找外观上的一致性和持久性，去找对细节的详尽安排以及行政手续的完善规定；我们在那里看到的，是一个确实有点粗犷，但却充满强大力量的权力机构，一幅时常发生意外，但却充满活力和进取精神的生活图景。”

托克维尔说，他最钦佩美国的，虽然实行分权，却到处感到美国的存在：“在美国，到处都使人感到有祖国的存在。从每个乡村到整个美国，祖国是人人关心的对象。居民关心国家的每一项利益就象自己的利益一样。他们以国家的光荣而自豪，夸耀国家获得的成就，相信自己对国家的成就有所贡献，感到自己随国家的兴旺而兴旺，并为从全国的繁荣中获得好处而自慰。他们对国家的感情与对自己家庭的感情类似，而且有一种自私心理促使他们去关心州。”在此，我们可以补充说，在中国，集权产生了严重的消极效应：虽然实行高度集权，却到处存在违法行为，到处存在严重的地方保护主义，地方壁垒有时候比某些国家之间的壁垒还要森严，爱国主义往往需要到了国外或者被他国欺负了时才能让人感到的确是存在的。

总之，在托克维尔看来，地方自由是英国和美国的最大的优势。地方自由是英国和美国强大和繁荣的最重要的原因。“只有地方自治制度不发达或根本不实行这种制度的国家，才否认这种制度的好处。换句话说，只有不懂得这个制度的人，才谴责这个制度。”中文世界新左派们鼓吹地方自由邪恶、中央集权良言论，真需要好好阅读托克维尔160多年前的论述。

五、从美国到中国

托克维尔研究美国的民主，脑海里忘不掉的是自己的祖国：法国。中国人阅读托克维尔的著作，脑海里时时联想到的是发生于中国的民主革命。阅读此章时，我的脑海里浮现了各种各样的问题，下面是其中比较重要的问题：

民主与乡村自治的关系。在国内，笔者读过很多有关美国政府与政治的中文著作，上大学时也上过西方政府与政治类的课程，几乎所有的著作和课程，只涉及美国联邦政府的政府与政治，而很少涉及美国的地方自治问题。这或许是中国学人难以真正理解美国民主政治奥秘的原因。从美国的地方政治入手，来研究美国的政府与政治，或许就可以找到美国民主之所以成功的原因，也可以找到美国成为超级大国的重要原因。这或许就是《论美国的民主》一书独特的贡献之一。

中国乡村民主发展的道路和意义。考虑到人口规模，美国的乡镇相当于中国的村。在历史上，中国乡村一直处于山高皇帝远的状态，皇帝的权力一般只能达到县的层次。中国是否因此而自古拥有乡村的独立和自由呢？我的答案是，中国乡村的独立是可能的，但是自由却未必，并且在强大的皇权面前，乡镇的自由未必一定成为民情的一部分。1982年中国的《宪法》把村看作是自治单位，村治组织不是政府，与乡镇政府之间不是直接的上下级关系。在中国虽然没有乡村自由的传统，但有了宪法的规定，村自治已经开始逐步成为中国民情的一个组成部分。1987年《村民委员会组织法》试行，村治逐步开始直接选举，1999年《村民委员会组织法》正式颁布实施，实施村民自治。中国没有乡村自由和独立的民情传统，但民情是可以通过法律的颁布和实施而逐步发展的。根据托克维尔的思考，中国宪法有关村民自治的规定、村民委员会组织法很可能成为中国民主政治的起始点。托克维尔说：“使它(乡镇自由)日益巩固的，是法律和民情的不断作用，是环境，尤其是时间。”托克维尔的判断是以美国的经验为基础的，在中国，应该也是适用的。10多年中国乡村自治法律实施已经开始逐步培养中国乡村自治的民情，当前的结果虽然并不见得都令人满意，但短短10多年的成就可能已经超过长期武装斗争的成就。