在本章的结尾，托克维尔说：“新大陆的令人向往之处，就在于人在那里可以自我奋斗。只要你去追求，就能获得幸福和自由。”现在，我也在美国，对此深有体会。而且还可以补充说：“新大陆的令人不注意之处，就在于在那里可以没有沉重的使命感。你可以幸福和自由地去追求自己的努力。”

这是什么原因导致的呢？IAPP学者会认为，这是美国特定的制度平台造成的。托克维尔也这样认为，恰恰是美国的宪政制度框架，可以使人进行自我奋斗，只要努力追求，就能够获得幸福和自由；而对于习惯于在沉重的使命感下以进行道德努力为生的中文世界的学者来说，或许是因为美国的宪政制度框架，哪怕是中文世界的学者也可以在美国可以没有沉重的使命感压力，可以幸福和自由地去追求自己的努力。

不过，这是我阅读本章后所提出的问题。托克维尔的问题是：美国人以及生活单位社群有极其良好的自治传统，县和州在法律以及法律的执行（司法）方面又提供了良好的框架，那么美国人为什么还需要国家呢？联邦政府存在的理由是什么呢？托克维尔首先考察了美国联邦宪法的历史，然后分别考察了立法权力、行政权力和司法权力的制度基础。从这一分析中我们可以再次领略托克维尔制度分析方法的魅力。

一、纵向分权的艺术

托克维尔说，美国各州各自单独存在、各自拥有独立管理的政府，有其特有的利益和习惯，因此它有分裂的趋势，但有一个因素使得各州联合起来，并走向一个政府：与英国的战争。托克维尔认为，“只要同母国的战争继续下去，现实的必要性就会使联合的原则胜利。虽然最初建立这种联合的法律还有缺陷，但共同的纽带却不顾这些缺陷而继续存在。”

但战争结束之后，美国各州联合的压力小了，而走向分裂的趋向增强，立法的缺陷也暴露无疑，每个州都成了独立共和国，有完全的主权。联邦宪法无法确保联邦政府是强大的国家，结果是：船舶上的国旗被欧洲大国凌辱，也没有力量应付印第安人和支付独立战争所举债务的利息。

托克维尔认为，美国的独立战争虽然比不上法国大革命的战争，但美国也有其独到的地方，“看到一个伟大的民族在立法者通知他们政府的车轮已经停止运转后，仍能稳稳当当、不慌不忙进行自省，深入检查故障的原因，足足用了两年时间去寻找医治办法，而在找到医治办法时又能不流一滴泪、不流一滴血地自愿服从它，倒使人觉得这是社会历史上的一件新事。”

美国的幸运之处是当联邦宪法不足以维继美国的强大时，独立革命的政治热情依然保存着，而当初的制宪者也还健在。这是美国的运气。“负责起草第二部宪法的制宪会议虽然人数很少，但却荟萃了新大陆当时的最精明、最高尚人物，而乔治·华盛顿就是它的主席。”

托克维尔是这样思索美国联邦政府的再生的：“这个全国委员会经过长期的深思熟虑，终于建议人民接受至今仍然治理着美国的那部基本大法。所有的州都相继接受了它。经过两年空白时期，新的联邦政府于1789年开始工作。因此，美国革命结束之际，正是法国大革命开始之时。”通过深思熟虑和自由选择，建立一个好政府，而这个政府居然运作得那么好，的确是人类历史上的一个奇迹。

要建立一个好政府，首先是制定一部好宪法。联邦宪法的第一个难题是如何权衡州与联邦之间的关系：使本州能够管理本州的事务，联邦能够满足整体的需要，联邦和州都能够发展。这一难题是技术性的，谁也不可能准确而全面地划分州和联邦政府的权限，因为一个国家的一切生活细节难以界定。不过，对联邦和州来说，其难易程度又有所区别。就如托克维尔所说：“联邦政府的义务和权利是简单而又容易界定的，因为联邦的结成就是以解决某些全国性的重大需要为目的的；而各州政府的义务和权利就复杂了，因为州政府深入到了社会生活的一切细节。”

因此，解决难题的方案就是，从简单的入手，把难题留给州政府，其结果是明确界定联邦政府的权限，把不属于联邦政府的权限都交给州。在立法方面，自然表现为：“州政府以制定普通法为常规，而联邦政府以制定普通法为例外。”为了处理州政府与联邦政府权限的纠纷，又建立了联邦最高法院，职能之一就是在两种互相竞争的政府之间维护宪法规定的分权。联邦政府主要是外交权，包括媾和、宣战、缔结商约、征集军队和筹建舰队的专权，同时处理一些国内全国性的事务，如同货币的价值有关的一切事务的决定权，管理全国的邮政，有权敷设将全国各部分联接起来的交通干线。如果州政府滥用其本州境内的独立权，并因措施莽撞而危害全联邦的安全。这时，联邦政府也可以干预州的内部事务。所以，加入联邦的各州虽然有权修改或改订自己的立法，但不准制定追究既往的法律，不得在本州内组织贵族集团。当然，为使联邦政府能够清偿其所负债务，它也有不受限制的征税权。托克维尔认为，这一分权框架符合前一章提出的政府集权、行政分权的框架。

美国是联邦制的共和国，但托克维尔的分析结论是：联邦政府的权力在某些方面比欧洲君主专制的大国还要大。如美国只要一个立法机构可以立法，只有一个法院可以解释法律，只有国会有权调整州际商业关系。而法国十三个法院绝大部分有权解释法律，且不准上诉，而有些省份代表国家制定税法时也可以不与最高当局合作。西班牙某些省份可以制定本省的税法。在此，我们也可以说，中国虽然是高度集权的国家，各地却盛行地方保护主义，其结果就是该集中的权无法集中，不该集中的权力却牢牢地集中在中央的手里。当然，托克维尔也不会那么简单，他还说，欧洲国王的集权表现在他们可以通过军事手段去做不应该由他们做的事情。这可能是过分集权的体制的实质，它只是在实际上有可能做不应该做的事情，但过分集权的体制往往难以做到它应该做的事情。

二、参众两院的设计

联邦权力主要涉及立法权、行政权和司法权。美国的立法权由众议院和参议院分享。两院的运作有不同的原则，用于调和两种对立的利益以及以此为基础的两种意见。参议院表明联邦是各州的联盟，法律的制定取决于各州的多数票，每个州选派两名参议员，它有利于保护人口小州的利益；众议院表明联邦是全体居民结合在一起的国家，法律的制定取决于全体公民的多数票，每个州按人口选派众议员，它有利于实现人口大州的利益。这种混合的制度安排体现了运用不同的制度安排来实现不同价值的智慧：参议院体现州权原则，众议院体现国家主权原则。这一实践表明，理论上相互排斥的价值可以通过复合的制度安排使两者得到均衡。

要使两者之间能够实现制度均衡，这不是一件容易的事情。美国人之所以能够实现这一均衡，首先其关键建国之初就做到了这一点：“随着时间的推移，在同一个国家里，总会产生不同的利益，总会出现各种各样的权利。当它后来要制定宪法的时候，这些利益和权利就会互相对立，成为任何一项政治原则达到其一切效果的自然障碍。因此，只有在社会的初建时期，法律才能完全合乎逻辑。”

其次，与美国各州的力量对比和矛盾程度不大有关：“各州都还很年轻，彼此关系密切，有同样的民情、观念和需要。因大小或强弱造成的差距，还不足以使它们的利益过于悬殊。因此，从未见过几个小州在参议院联合起来反对大州的提案。而且，表达全国意志的法律条文具有不可抗拒的力量，以致面对众议院的多数表决，参议院亦无力反驳。”

最后，也与美国没有试图建立单一制国家相关：“美国的立法机构只代表人民立法，而没有将人民组成一个单一国家的任务。联邦宪法的当初目的，并不是取消各州的独立存在，而只是缩小这种存在的范围。因此，立法机构在向第二级政权下放一项实权（而且不能再收回来）时，事先就放弃了强制它们服从多数表决的意志的习惯作法。有了这项规定，各州的影响力之进入联邦政府机器，就没有什么反常的了。这只是确认既成事实，即对已被承认的权力只能扶持，而不能压制。”

不过，托克维尔也警告道，不要过早下结论说，这样的制度均衡是绝对可靠的：“当你看到一个国家享有这种好处时，请你不要忙于下结论，说它是明智的，而应当想到它还年轻。”他只是说，到他考察美国时，“联邦宪法的这一部分至今并未产生人们最初曾经担心的不良后果。”这说明，托克维尔十分重视制度的长期效应。

代表制度原则的差异只是参众两院的一个方面，其选举方式、议员任期和职权的差异也非常重要。托克维尔简单地介绍了两者的差异：众议院由人民提名选出，参议院由各州的立法机构提名选出。一个是直接选举的结果，另一个经两个阶段选举产生。众议员的任期只有两年，而参议员的任期为六年。众议院只有立法权，它所分享的司法权只限于对公职人员的弹劾。参议院协助立法工作，审理众议院向它起诉的政治罪案件。它同时也是全国的最高执行机构，总统缔结的条约经它批准才能生效。总统提出的法案和所作的任命，须经这个院的同意才能最后生效。托克维尔没有具体地说明这些差异是否体现了州权和联邦主权的协调，不过如果我们要详细分析，也可以看到其中所包含的逻辑。读者不妨根据托克维尔的逻辑，来分析一下参众两院差异的原因及其可能的后果。

三、行政权的安排

州权和联邦主权的矛盾通过两院制得到了平衡，州的地区利益和联邦的国家利益通过复合的制度安排同时有机会得到最大化。但如何在行政权方面得以体现呢？这就是美国制宪者的难题：如何“创设一种既依靠多数、又有足够的力量在自己的职权范围内自由行事的行政权。”用现代政治学的语言，就是如何让行政权既能够负责，又有能力行动。

要使总统负责，美国是这样安排的：总统由选举产生，且四年一任，以鼓励其为连任而负责地工作；总统的活动，包括外交活动和用人活动受参议院的监督。

为了确保行政权有能力行动，美国是这样安排的：总统是行政权独一无二的代表，以防止其从属于一个委员会的意志，削弱其行政能力或者降低其责任性；参议院的监督权有限，有权使总统的某些法令无效，但不能强迫总统采取行动和与总统分享行政权。如何使立法权对行政权保持监督能力又不至于影响行政权的能力，这对美国是一个巨大的挑战。托克维尔分析指出：“行政权的这种受制性，是共和制度固有的缺欠之一。美国人一直未能破坏立法机构想要控制政府的趋势，但他们却使这种趋势变得不那样不可抗拒。”这一趋势可能延续到19世纪末，以致于美国政治行政学家威尔逊写了一本书，说美国是国会制政体。不过，这一趋势进入20世纪之后，终于为另一个趋势所取代：总统对于国会取得了优势，美国变成了总统制政体的代表。越来越不受制约的权力也越来越容易出问题：20世纪的美国也成了总统丑闻最多的世纪。托克维尔虽然没有料到这一点，但其逻辑应该是涵盖了这一可能的结果。托克维尔说，美国总统的薪俸是固定的，他有搁置否决权来否决立法机构的方案，这使得总统可以迫使立法机构以三分之二的多数票才能通过法律。托克维尔认为，在美国这样的共和国里，立法者依靠公民的良知和德行比较容易做到，但在法国那样的立宪君主国里难以做到。据此逻辑，可以说在国会制的美国比较容易做到，在总统制的美国就不易做到了。这也说明，在行政国家的时代，要使总统制的美国回归导弹国会制的美国，是极其困难的。

为了说明美国行政权的运作，托克维尔把美国的总统与法国的立宪君主做了系统的比较。他认为，美国的总统制虽然是共和国的元首，但许多方面都表现了君主制的传统，或者说依然罩着君主的面纱。在这一面纱之后，美国总统不同于君主的地方在于：他是联邦主权的代表；其行政权是有限的；他执行法律，但不参与立法；也不能解散立法机构；没有法律提案权；总统和阁员都不是议会的成员；任期有限；其缔结的条约需要批准；可提名但不能任命官员；总统对自己的行动负责，不是行政权的绝对主人；通过选举和法院判决受舆论的影响。托克维尔认为，法国国王的统治权比美国的总统要大，可以通过无数渠道深入到管理私人利益，但托克维尔认为，法国国王在行使这项权力时又超过了其自然极限，因此实际上的权限与美国的总统相比并不一定大。但托克维尔的言下之意可能是，美国总统的权力即使在其法律框架之内也是具有帝王性质的。

因此，美国总统权力有限，不仅在于宪法的限制上，更重要的在于一些偶然的因素，即环境性的因素。如美国的周围不存在任何足以威胁其生存的列强；美国的联邦军队只有6000名士兵，舰队只有几艘军舰，它的利益只是偶然与一些欧洲强国在海洋上有一点点冲突。所以，托克维尔说：“美国总统掌握的大权几乎近于王权，但没有应用的机会。他拥有的权限，至今也只能在极其有限的范围内行使。法律容许他强大，但环境使他软弱无力。”法国的王权之所以具有帝王性质，主要在于法国的生存环境恶劣，还在于为了应付邻国的威胁而不得不克服各方面的阻力，包括法律的阻力。为了克服阻力，立宪君主必须获得立法机构的支持。

但是，托克维尔发现，“美国总统为了领导国务工作何以不需要在两院取得多数。……美国有好几位总统曾在立法机构失去多数，但并未被迫放弃权力，也未给社会造成严重的灾难。”在逻辑上，可以说这说明了美国行政权是独立的和强大的，但托克维尔的分析恰恰相反，这“只能证明美国的行政权是软弱无力的”。

在此需要补充的是，美国的联邦政府经过南北战争、第一次世界大战和第二次世界大战的洗礼，通过30年代经济危机的考验，无论内政外交，联邦政府的职能都大大扩张了。在全球化的时代里，美国的经济安全与世界密切相关，美国的国防安全也涉及到整个世界的格局，美国军队的力量和联邦雇员的规模都远远超出了小政府时代。于是，美国的总统虽然是有限的联邦政府的总统，深受其制度的约束，但该职位依然被看成是世界上最富有权势的元首。当然，美国宪政制度也在逐渐发展，以适应新的形势，制约世界上最有权势的总统不至于为所欲为。不过，这是今天许多宪法学家和政治学家的课题了。托克维尔需要分析的是总统选举的问题，因为大国运用选举制度更换行政首脑，是危险的。在美国，总统选举有危险吗？

四、总统选举的危险与制度安排

托克维尔首先给出了总统选举危险性的模型，他说：“人们所担心的选举制度产生的危险，因行政权所占的地位及其在国家中的重要性，以及选举方式和国家的当时环境而有大有小。”对于今天偏好用数学模型分析的学者来说，这一分析框架不难用数学公式来表达。

在这一数学公式中，行政权的重要性是重要变量，行政权越重要，权力越大，对野心家的吸引力也越大，当合法手段无法满足野心家保住或者争取行政权时，他们就会诉诸武力。一流野心家野心越大，支持他的二流野心家也就越多。结论就是，“选举制度的危险将随行政权对国家事务的影响加强而正比例地增加”。波兰就是一个例子：“波兰的历次革命不仅应当归因于一般选举制度，而且应当归因于当选的官员成了一个大君主国的首脑。”

所以，选举制度好是好，但考虑到它有危险性，最好先看一看“打算采用选举制度的国家的地理位置、法律、习惯、国情和民意是否允许在这个国家建立一个软弱而又受制约的行政权”。对此，托克维尔的分析是：“既想让国家的代表人拥有强大的权力，又想由选举产生这个代表人，这是在表达两种互相对立的意愿。……要使世袭的王权过渡到民选政体，只有一个可行的办法，那就是先限制王权的活动范围，再逐渐取消它的特权，然后使人民一步一步地习惯于没有王权的帮助也能过活。”联系到欧洲的情况，托克维尔是这样说的：“欧洲的共和主义者们从来没有这样想过。他们当中的许多人之所以憎恨暴政，只是因为他们受到暴政的欺凌。行政权的广大并未使他们受到损害，他们只攻击暴政的起因，而没有察觉把这两者联系起来的紧密关系。”这使人感到托克维尔好象也是一个亚洲人似的。有人说，法国人是欧洲的中国人，看来高度集权的制度对民情的影响是类似的。