导 论

　　从标准的经济理论来看，公益物品的供给，政府应该发挥重要作用，而私益物品的供给，市场应该发挥重要作用。不过，这仅仅是经济学的规范理论。

　　从政策角度来看，公益物品的供给,除了政府发挥作用之外,社会和市场,也可以不同程度地介入，而私益物品往往因其有局部的公共性而也有政府作为的空间。这样做，虽然不符合标准的经济理论，却更加符合实际。而这一点，则是公共政策的特色逻辑。

　　教育、医疗和住房，到底是公益物品还是私益物品，从规范角度来讲，是比较难以简单回答的问题。其复杂性不仅表现在其内部还可以进行具体的细分，有些具有公益性，而有些具有私益性，有些则具有混合性，更在于它们实际上都是人工产品，其背后的政策选择往往决定了其是公益还是私益，而其公益还是私益的属性，又反过来影响相关的政策选择。

　　本文将着眼于收入分配，围绕教育、医疗和住房等领域存在的相关政策问题，着眼于当前的热点，以及收入再分配问题，分析教育、医疗和住房的物品属性及其政策意义，现实的问题及其政策逻辑，当前的热点问题及其政策逻辑。其目的是揭示教育、医疗和住房等领域所面临的政策问题、政策选择，以及相关的逻辑和界限。

　　有一点需要说明，本文的研究，局限于理论和政策层面，基本不涉及具体的对策层面。因为具体的对策要复杂得多，往往与不同的主体和面临的具体情境有关。

　　一、物品的属性及其政策意义

　　物品理论可以在规范意义上让我们更好地理解教育、医疗和住房作为公共服务的属性，并以此理解政府的作用。本节的分析表明，教育、医疗和住房，其公益性和私益性在理论上界定虽然有一定的逻辑，但在政策意义上具有很强的不确定性。这使得在规范意义上，政府应该发挥什么作用，如何发挥作用，有很大的选择余地，并因此而导致在政策上的选择带有很多人为的特色。

　　1.教育物品的属性及其政策意义

　　教育服务，一般来说，具有明显的私益性。受过教育的人，往往收入比较高，社会地位高，生活水平高，人也往往比较有修养。所以，投资于教育，往往是回报率很高的选择。但是教育，也有公益性，这一公益性不是标准经济理论意义上所说的物品自身具有不可排他性，和边际成本为零，而在于其有正的外部效应。也就是说，接受教育的人，投入很大，回报也很高，其中一部分回报是由社会获得的。它有利于经济增长，也有利于社会进步，更重要的是，还有利于政治发展和稳定。

　　根据这一分析，教育如果公益性很强，就可以通过公共融资，公共生产。这就是公立学校的理论基础。一般来说，基础教育，在传统社会，具有很强的私益性，但在现代社会，却具有很强的公益性，因为如果有人小学、初中都没有毕业，他们将是现代社会中的低素质人口，将成为现代社会的包袱。这不仅不利于经济发展，而且还不利于社会进步，还有可能影响政治发展和稳定。所以，与传统社会不同，现代社会的国家都建立了公立学校，实施义务教育，每个适龄儿童都必须上学，而且由国家出资。当然，义务教育，不仅仅出于公益的考虑，更出于收入再分配的考虑：一旦商业化供给，穷人的孩子将得不到良好的教育，如果由国家出资提供教育，就可以实现教育的公平性，切断贫困的代际传递。

　　当然，国家提供义务教育，并非要垄断基础教育，而是说，要给国家有义务提供普遍的基础教育。如果有人愿意选择私人教育，国家则不应该禁止。而国家是否是要给这些私人教育，提供资助，却是另外的问题了。根据国家有义务提供普遍的基础教育的原则,如果有人选择私人教育,政府也有必要给其提供必要的支持,对私立学校的支持应该与对公立学校的支持应该是一样的。

　　高等教育，一般来说，即使在现代社会也具有很强的私益性。所以，市场化的国家，一般都倾向于大学的本科和研究生教学，都是收费教育。公立学校往往是成本分摊，而私立学校，则往往学费很高。当然，其中的博士生教育，则往往具有很强的公益性，国家往往会给与很强的资助力度。

　　不过，即便如此，从政策角度来看，教育的私益性和公益性的判断，还是相当具有人为色彩的。从实证的角度来看，实际上很难区分其外部效益到底有多大，据此也很难确定国家应该给与多少补助。另外，从收入再分配的角度来看，国家通过教育实现转移支付，在现代化的国家，还好办，在现代和传统经济共存的国家，到底实行什么样的收入转移支付，是发展人才优先，还是基础性的教育公平优先，是发展城市所需的教育优先，还是发展农村人口城市化的教育优先，依然是现实存在的巨大难题。

　　这是这些难题，约束了中国教育政策的选择空间，也使得中国的教育政策所呈现的热点问题，具有很强的时代特色。

　　2．医疗物品的属性及其政策意义

　　医疗物品，显然是比较典型的私益物品。因为它基本上是排他的，而且，医疗物品的公益性，主要体现在其外部副作用上。比如流行病的治疗，就具有很强的公益性，因为一旦不治疗，就会感染更多的人群。而一旦感染人群得到很好的治疗，就等于拯救了其他人。肺结核病的治疗就是一个典型的例子。治疗肺结核，有的病人有支付能力，有的病人没有支付能力。有支付能力的病人治好了，但没有支付能力的病人没有治好，结果是继续有人不断地感染肺结核病。因此，不治肺结核病，是公害物品，治疗肺结核病，是公益物品。所以，肺结核病的治疗，需要公费，只有这样，才可能只好所有的病人，并最终消灭肺结核病。根据这一道理，政府有公共卫生管理的责任，传染病的防空，可以说是政府的天责，而且总是由政府融资的。

　　医疗物品的公益性，还表现在滥用药物具有外部副作用上。如抗生素滥用，会直接导致病菌的耐药性，从而使得抗生素疗效下降，某些疾病很难治疗。这时，政府必须对药品的购买和使用进行管制。比如药店实行职业药师制度，对药品实行分类管制，处方类药需要医生处方才能购买和使用。

　　除了这两个方面，医疗物品，基本上是私益物品和服务。所以，医疗物品，可以像其他私益物品和服务那样，似乎通过市场类配置。

　　不过，进一步的分析表明，医疗，并不是典型的私益物品。医疗物品和服务，可以说是一种特殊的私益物品和服务。从需求方面来说，它是一种比较随机的，而且是比较刚性的需求。对于医疗的需求，不是像对一般物品和服务的需求那样，它是一种随机的需求，也就是说并不是所有人都有这个需求，而是只有得病的人才有这种需求；一旦得了某种疾病，病人的医疗需求就由该病的性质所决定。而且医疗需求不是经常性的日常需求，而是得病后的特别需求，其消费的优先性很高，其边际效用并非是递减的，而是呈现不规则变化的。其需求往往突破一般的收入约束规律。

　　从供给上来说，医疗物品和服务，基本上还是一种科学类的，也是专业性的物品和服务。所谓科学的，表明它还是处于一种探索的状态，存在着很大的风险和不确定性，其责任机制也与其他供给责任存在着差别。因为是专业性的，说明专业人员在供求关系上处于一种主导地位，医疗物品和服务的消费，存在着严重的信息不对称。

　　医疗物品和服务的这些特点，使得其消费具有很强的非市场性质。在这种情况下，如果由市场来配置资源，往往会导致很严重的市场类配置的问题。比如有人看不起病，即使是小病，也熬成大病；有人虽然看得起病，但一旦得病，会倾家荡产，导致贫困问题。目前面临的看病贵，是市场类问题的核心问题。

　　但是如果由行政来配置资源，同样会导致行政类的配置问题。看病难，就是其中致命的问题。因为行政导向的资源配置方案，往往是集中力量办大事，集中力量办精品，医疗资源往往会相对集中城市，尤其是在大城市。看病难，是行政类资源配置的核心问题。

　　从收入分配角度来看，许多疾病，是通过保健和良好的生活习惯加以克服的，有许多流行病，是可以通过良好的公共卫生管理加以控制甚至消灭的，但很多疾病的配置是不确定的，有些人会得病，有些人则不得病，对于很多人来说，一旦得病，就会失去生产力，而且因此而消耗所有的积蓄。如果大家都交一笔钱，谁生病就谁用，这样医疗负担由所有交钱的人负担，就可以解决疾病的收入分配效应问题，得病者的负担减轻了。这就是保险的作用。保险可以通过市场来保险，也可以通过政府来保险。到底选择什么，则是政策选择的问题，根据具体情况，来加以选择。

　　经过这些分析，我们发现，医疗物品如果性质很明确，如公共卫生以及处方药的管制，明显的是公益物品，其政策意义也很确定，政府可以积极发挥作用，而且只要积极发挥作用，就可以解决相关的问题。但是作为性质不明确的常规医疗服务，其需求和供给方面的复杂性，以及所涉及到的再分配方面的问题，却使得政府的作用很不确定。其政策意义是，政府可以发挥作用，也可以不发挥作用，而让市场和医疗保险发挥作用。从各国的模式来看，存在多样化的特征，有政府全包下来的，有政府和市场同时发挥作用的。其政策意义是，医疗服务的供给，可以针对具体的国情，采取不同的模式。

　　3.住房物品的属性及其政策意义

　　住房是典型的私益物品。因为它是可分的，而且是可竞争的。不过，如果是公房，就不是典型的私益物品，而是公池物品（common pool goods）了，也就是说，它是可分的，也是可竞争性的，但由于其所有权是公共的，因而就像是公共池塘的鱼那样，也像公地那样，是公池物品。

　　公池物品往往是自然再生的，比如森林，草原，和野生动物，可能是不可再生的，如煤炭、石油，也可能是人工再生的，如财政资源，教育资源在一定意义上也具有公池物品的特征，而前文所说的医疗，如果是公费医疗，也具有公池资源的特征。

　　公池物品所具有的开放性和私益性特征，除非其非常丰富，像海水那样，取之不尽，用之不竭，否则都会面临消费过渡，再生能力下降，从而出现枯竭的问题。

　　针对这一问题，一般都有三种解决的方法：一是强化行政管制。行政管制，可以解决其开放性的问题。如财政资源，一般是通过强化预算管理来解决这一问题的；对于野生动物，也往往是通过强化行政管制，禁止猎杀，或者发放狩猎许可证等来解决问题的；教育资源，尤其是，大学、研究生和博士生的上学补助，则主要是通过考试来进行管制。行政管制方案的关键在于是否有行政管制的能力。

　　可分的可能性比较大的资源，往往可以通过私有化的方案来得到解决。私有化的方案，重点也在于解决开放性的问题。比如，水资源，往往可以实行私有化的方案，草场资源，可以实行私有化的方案。但渔业资源，野生动物，却不适合私有化的方案。私有化的关键在于是否能因此而建立健全的市场机制。如果缺乏市场机制，私有化方案并不能起到积极的保护作用，反而会导致滥用。如中国农村的土地实行了私有化的方案，但土地不能交易，其结果是农村土地的产值并没有最大化，反而有很多闲置，或者过分开发。

　　另外一个方案是自主治理。这适合于比较小规模的公池资源。比如某个水利工程的水资源的配置等，用行政方法会有行政方法的弊端，用市场方法往往因为缺乏市场空间导致一些问题。在存在自主治理传统的基层社会，通过自主治理方法来管理公池资源要比市场化方法或者行政管制的方法要好。

　　公房是典型的公池资源。这种物品的供给是有成本的，因此供给量受到国家可用于住房建设可用资金量的约束，但由于消费者只是支付极低的房租，它的需求几乎没有成本约束，因此其需求相对于供给来说，是过于旺盛的，而供给相对于需求来说是非常稀缺的。因此，除非国家有极其充分的供给能力，就像太阳赐予万物以阳光那样，否则住房的供给相对于需求来说是极其稀缺的。

　　为了分配稀缺的住房，行政管制是一个办法，如按是否结婚、级别高低、按家庭人口、按工龄、按本单位工龄等等复杂的因素来分配住房。这就是人们所熟知的住房实物分配制度，它与低工资制度相配套，实际上也是发给分到住房者的实物工资。在该制度下，开始时人们只能等待公共机构分房，因此没有住房投资的能力；而在市场经济条件下，人们有了住房投资的能力，但由于有机会免费分得住房，因此也没有投资于住房的有效需求。而且，该制度受到不良社会风气的影响，逐渐受权力、地位、人际关系左右，出现了很多腐败现象，出现了因很多人拥有多套住房而导致大量公房闲置而很多人却分不到住房的现象，这实际上也降低了现有住房的利用率。在市场经济条件下，实物分房制度还阻碍了各个方面的改革进程，如名义工资不符合实际工资，分得住房的人的工资实际上远远高于没有分得住房的人的工资，产生了分配方面的严重的不公平；公共住房实际上变成了单位所有制，这种制度导致人力资源根据住房资源的配置而配置，阻碍了人才市场的发育，降低了人才资源的配置效率。从经济逻辑角度来看，住房实际上是稀缺资源，需要适当地配置，才能实现其配置效率，而要实现配置效率，就需要使住房价格正确。实物分配制度以十分低廉的房租提供住房，使住房没有正确的价格，因此其配置缺乏效率是必然的。

　　住房实物分配制度不仅使住房资源配置低效率，而且还导致了人力资源配置等各方面的低效率，同时也是公共财政的巨大包袱。因此，它是需要改革的，住房分配货币化就是目前比较现实的选择。这就是解决公池资源问题的第二个方案：市场化方案。住房货币分配，就是在工资构成中包括部分住房消费，公共部门不再直接提供实物住房。在这种制度条件下，如果货币分配是适当的，那么它将消除实物分配所导致的分配不公问题；居民住房消费需求将受到支出方面的约束，虚假的过于旺盛的需求将转变为真实的有效需求；人们投资于住房、投资于租房的积极性也将得以释放；实物分房按人口分配鼓励人口增长的负面效应也将消失；住房资源将获得正确价格，实现其最优的配置效率等。它作为一种制度安排，几乎可以克服实物分配制度所引起的所有消极效应。因此，从制度角度来看，货币分房优于实物分房。这也已经成为人们的共识。也许正是这些方面的优势，我们已经在这两者之间选择放弃实物分配制度，改而实施货币分配制度。目前，中国住房实物分配制度已经基本为货币分配制度所取代。而住房一旦实行货币分配，住房就从公池物品转变为私益物品了。

　　住房作为私益物品，也具有一定的特殊性：它是昂贵的长期耐用消费品，而且在一定意义上是必需品；它种类繁多，价格差异很大，但都在同一个市场上，市场没有细分为高收入者市场，或者中等收入市场，或者低收入者市场；它不仅仅是消费品，而且还是投资品，可以用来增值保值，也就是说购买住房不一定为了消费。

　　作为昂贵的长期耐用消费品，其政策意义是仅仅依靠个人的储蓄，只能过很久才能买到一套住房。这就需要相应的信贷政策给与支持。如果政府不给以足够的信贷政策，住房市场就很难活跃起来，很多人会买不起房子。

　　作为生活必需品，如果个人买不起房子，政府就有必要采取行动，让任何人都不会无家可归。如果政府没有采取足够的行动，低收入者一般都不可能有适当的住房。

　　不过，当前的住房的热点问题似乎还不在这两点，而在于相关的政策导致了棘手的问题。其主要原因是，除了这两点之外，住房一旦商业化运作，基本上还是应该充分发挥市场作用的问题。如果政府采取行动不当，就会产生政策类的问题。而这同样会表现为买方难，买方贵的问题。