综上分析，公房是典型的公池资源。公池资源必然导致公物悲剧。行政管制往往不利于公房的供给和维护，从实物分配走向货币化市场分配，成了必然的选择。市场化的改革，使得中国的房地产市场日益繁荣，很多人都住进了新房，而且不止有一套房。其变化已经远远超出人们的想象。

　　不过，市场类问题也出现了，房价高昂，受收入者没有房子住，买不起房子。为什么呢？这就需要从现实中去寻找原因了，也需要从现在的政策中去寻找原因了。

　　二、现实的问题及其政策逻辑

　　教育、医疗和住房的理论问题，及其相关政策，有些逻辑是非常清晰的，有些却是比较模糊的。不过，理论和政策逻辑无论清晰与否，都不可能发生在真空的想象世界里的，而是发生在现实的世界里的。现实世界的现实问题，是实实在在的存在的。任何正确的理论和相关的政策，都只能更好地理解其问题，有助于解决问题，而不可能在根本上解决现实的问题。

　　在教育、医疗和住房方面，都存在着基础性的客观条件的约束。这些条件约束，使得政府进行政策选择存在着很大的约束。在这些约束条件下政府的自然选择，进一步导致了新的问题。

　　1．客观条件导致的政策选择局限

　　首先是经济发展水平低与教育、医疗和住房等需求水平高的问题。中国目前的收入水平，已经发生了翻天覆地的变化。根据最新的统计报告，从2001年到2005年，增长幅度很大，2005年城镇居民人均可支配收入从6860元增加到10493元，增长53％。但即便如此，如果是三口之家，去年一年的可支配收入是31479元。而且这些收入中，并不是所有的都用于支出（见表1）。根据2005年统计年鉴，2004年城镇居民消费总支出7182.10元，其中医疗保健支出为528.15元，教育文化娱乐服务支出为1032.80元，居住之处733.53元，其中住房支出247.89元。

　　但相对于中国目前的教育、医疗和住房供给标准和消费预期来说，依然是很低的。比如目前一个大学生的消费费用，学费加上生活学习支出，一般都需要10000多元。这对城镇中高等收入户以上可能还可以承受，但是对于中等偏下及以下的收入户来说，就有一定的难度了。相对于医疗支出来说，也是如此。目前一个小手术，一般都要上千元，一旦得了慢性病，尤其是大病，手术费都需要几万元。这不仅会消耗所有的积蓄，甚至还会欠上很高的债务。对于一些疾病，即使统计年鉴上所说的高收入者，也未必能够自己支付。对于日益高昂的房价来说，对一般人来说，更是可望不可及。

　　中国经济发展水平相对较低，但从需求方面来看，正在越来越向国际靠拢。由于全球化的影响，教育、医疗乃至住房的建筑标准和装修标准，实际上都已经日益国际化了。教育、医疗以及住房的成本，在发展中国家可能要低于发达国家，但其专业标准正在日益趋近发达国家。根据专业标准，未达到一定水平的教师要下岗，学校要关闭，无证医生不让行医，没有达到安全标准的住房不让建筑，危房一定要改造。为了公共卫生标准，每一个人必须要有一定的居住空间。每个小区要有一定的绿地等等。国际标准高，而国内经济发展水平低，其结果只能是做一些门面工程：我们有高尚住宅，也有国际水平的医院，还有国际水平的大学、中学和小学，但数量很少。有限的财力使得大城市越来越漂亮，但农村越来越衰败。而要建设新农村，就目前的经济水平来说，是存在很大的资金缺口的。

表1 “十五”时期城乡居民生活改善情况

指      标	单  位	2001	2002	2003	2004	2005
城镇居民人均可支配收入	元	6860	7703	8472	9422	10493
农村居民人均纯收入	元	2366	2476	2622	2936	3255
城镇居民家庭恩格尔系数	%	38.2	37.7	37.1	37.7	36.7
农村居民家庭恩格尔系数	%	47.7	46.2	45.6	47.2	45.5

表2 城镇居民家庭平均每人全年消费性支出（2004年）

　其次，收入水平地区和结构差别大与教育、医疗和住房需求水平差异小之间存在基础性的矛盾。在我国，城乡差别，地区差别，行业差别，等等，收入差别很大。但是教育、医疗和住房需求的差别则很小。一个人无论是高收入者还是低收入者，其上学、看病、买房的价格都是差不多的。上不同的学校，价格有一定的差异，但不同的学校招生只看成绩不看家庭背景，高收入者不一定能上价格相对高的好大学，低收入者也不一定上价格相对较低的差大学。去不同的医院，价格也有一定的差异，但高收入者生病并不比低收入者生病多。住房不同地区，不同档次，价格差异很大，但即便如此，相对于低收入者来说，要购买住房都是不可能的事情，而对于中等收入者来说，购买住房也是非常困难的。要解决低收入者的教育、医疗和住房，就目前来说，要依靠他们自己的力量，基本上是不可能的事情。

　　第三，国家财政能力有限与教育、医疗和住房需求旺盛的矛盾。一般来说，发达国家的财政能力都比较好，首先是其经济规模大，其次是国家财政收入占GDP的比例比较高。中国的比例大约是20％左右，但美国是30％以上，而很多欧盟国家则在50％左右。普遍的高质量的义务教育、普遍的全民医疗和居者有其屋的住房政策，都需要强大的财政力量的支持。要实现这一目的，必须快速发展经济，提升经济水平；然后提升国家财政能力的比重。但在此之前，普遍提升社会对教育、医疗和住房的欲望，则会造成严重的社会问题。

　　2．政策选择的逻辑及其面临的问题

　　这三个方面的基础性问题，使得政府在政策选择方面面临很大的困难，其比较现实的选择往往导致了进一步的问题：

　　从公共服务的普遍性角度来说，政府应该尽可能给所有的人提供基本的公共服务，如给所有享有义务教育的适龄儿童提供基本一致的符合国际标准的教育服务；政府应该给所有的人提供基础性的医疗服务；政府也应该给所有的人，提供最基本的住房服务。只有这样，每一个人才能够真正过上起码的小康生活。但是，要做到这一点，目前的经济发展水平和财政能力，的确存在很大的困难。其结果是，政府说了要做很多，但做得不多：象征性地制定了义务教育的政策，但实际上则是根据实际情况去落实，没有落实也没有法律责任。医疗服务过去是通过赤脚医生来实现的，小学中学教育也是通过提供低水平的教育服务来实现的，但现在行医要有行医资格，学校要有学校的资格条件，教师也要有教师的资格条件，不符合的民办教师都要请退，不符合的民办学校都要关闭。廉租房和经济适用房政策，前者是量少，后者的购买者基本为中等以上收入者，实际上也不是普遍性的政策。于是，普遍性服务的政策成了象征性的政策，而特殊服务的政策，则成了现实的政策。

　　从收入再分配的角度来说，政府要做的是向低收入者提供基础性的公共服务，政府的政策重点是解决低收入者的教育、医疗和住房问题。但由于低收入者数量大，政府财力不足以解决其问题，于是城乡隔离、地区隔离等成了现实的选择。通过隔离，形成一些服务较好的区域，通过隔离，让低水平的服务或者无服务成为本地的问题，有效地解决了服务需求过旺，同时在特定地区又能够实现基础性水平的公共服务的矛盾。其结果是，政府的财政重点基本上是在城市，尤其是大城市；公费医疗政策也局限于与政府关系密切的单位和个人；住房，哪怕是经济适用房政策，也类似于公费医疗政策。一般来说，享受公费医疗政策的人，也能够享受政府的经济适用房政策，其子女也能够享受较好的教育服务。

　　这一政策选择的逻辑结果是象征性的政策与现实的政策严重背离，并因此而让地区差别，城乡差别，阶层差别政策化，甚至是制度化。这些政策与其他公共服务歧视性的政策一起，加剧了公共服务领域的种种政策性差别。应该是普遍性的公共服务往往成了特殊的服务，而收入再分配的结果也是进一步提升了高收入者的服务类的收入。

　　三、热点的问题及其政策逻辑

　　通过行政性分割的办法来形成一些高水平的公共服务区，以接近或者符合国际水平的标准，并因此而让低水平的公共服务区边缘化、地方化，在人口缺乏流动、信息行政分割的情况下，不会引起严重的公共问题。因为特殊的公共服务，实际上是由行政性分割的政府单位甚至是事业单位或者企业单位自己提供的。但是随着市场经济的到来，人口流动水平越来越高，信息行政分割水平越来越低，企业等单位不再提供公共服务，其因此而引起的公共问题也越来越严重。教育、医疗和住房的很多热点问题都有其类似的政策逻辑。

　　1．教育问题的政策逻辑

　　教育方面头等热点的问题是，农村教育问题越来越严重，并且出现了制度化的低水平问题。在改革开放之初，农村的基础教育由于上山下乡政策而有很多优秀的教师，使得农村的孩子经常能够考上一流的大学，并因此而使得现在的很多成功人士，都来自农村。但最近20多年的倾向是，人才普遍向城市流动，农村教育水平越来越低，一流大学来自农村的学生越来越少，尤其是女生，基本都来自大中小城市。2004年开始，中央提出的新增教育经费主要用于农村的政策得到初步落实。2004年，中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达到100亿元，比2003年的58亿元增长72％。中央还要求在2007年之前，让三千万家庭贫困的孩子都享受到“两免一补”政策，助读的学生还要享受到补贴。这将在一定程度上改变这一局面，但离全面提升农村的教育水平，还有很大的距离。农村子女上学难问题如果仅仅局限于农村本地，还不至于成为严重的政策问题，但由于农民工大量进城，其子女部分留在老家上学，但相当部分随家长进入城市，大量的民工子弟学校因此而得到迅速发展。由于家长收入低，民工子弟学校收费低，其教育条件大大低于当地城市学校。当地政府难以正视在自己的地盘上有如此差的学校，便纷纷出台关闭打工子弟学校的政策，但同时又面临当地优质教学资源不足以接收打工子弟的局面。打工子弟学校，实质上是城乡教育资源差距的矛盾汇合点。农民工进城促进了城乡一体化，但国家教育政策是城乡分割，行政性分割，两者矛盾的结果是在城乡的夹缝里出现了打工子弟学校，这打工子弟可以接受，但城市政府不能容忍。

　　教育普遍面临的第二个问题是乱收费问题。乱收费，表面上是学校利益驱动，不遵守国家规定随意收费，其背后则是国家教育投入不足，优质教学资源稀缺的问题。国家义务教育等政策禁止学校收费，禁止家长投入，但国家投入少，少量的投入还集中在一些重点学校，而家长愿意让孩子有更好的教育资源，学校可以在收费的情况下提供更好的教育服务。在这种情况下，“乱”收费实质上是弥补了国家投入少的问题。结局就是，国家每年都大力检查，但学校每年都大力收费。如果学校收费适度，还好办，其收费往往超过很多家长的自愿承受的水平，于是就导致了家长教育负担过重的问题。家长负担过重，国家替天行道，学校国家受过，乱收费问题实质上就是这样一个格局。而其背后则意味着国家的基本的政策选择逻辑：教育表面上是普遍服务，实际上是特殊服务，国家因为资源有限而名义供给水平很高，不得不实施两张皮的政策。其结果则是普遍存在屡禁不止的乱收费。更为严重的是，家长有钱子女不能上学，或者不放心国内教学的质量，其结果是有很多子女出国上学。这对于本来就稀缺的教育资源问题雪上加霜。

　　还有一个热点问题是，高等教育扩招，使得更多的人有了接受高等教育的机会，但也使得很多低收入家庭子女上大学面临着更多的经济方面的挑战。国家教育政策的重点转向基础教育，高等教育实行收费政策，使得贫困生上大学异常艰难。各个方面都在努力，但这一问题会随着招生人数的进一步增加而进一步严重化。教育是一项普遍服务，其普遍性越大，在存在大量贫困人口的国家里，贫困大学生的问题会随着招生规模的扩大而日益增大。

　　2．医疗问题的政策逻辑

　　医疗问题的热点在于很多人根本就不去看病，看病了该住院治疗也不治疗。根据2003年卫生部的调查报告，群众有病时，48.9％的人应该就诊却不去就诊，有29.6%的人应该住院而不住院。

　　为什么？总起来就是两个原因，不是看病难，就是看病贵。

　　看病难，主要表现在中国农村地区。根据卫生部的调查，很多农村地区的医疗机构都衰败了，而即使有，其条件也很差，一些乡镇医院连一个助理医师都没有，根本没有行医资格，应该关闭。但是如果关闭了这些医院，这些地方的老百姓就失去了看病的机会。卫生监督部门也感到左右为难，实际的选择是“睁一只眼，闭一只眼”。

　　乡镇医疗机构不仅缺乏合格的医生，而且还收费昂贵。因为乡镇财政困难，一些乡镇医院如果执行国家标准收费，就难以正常运转。为了生存，乡镇医院往往为个人所承包，实行商业化运作，价格昂贵，使得老百姓看不起，导致了看病贵的问题。

　　城市地区的公立医疗机构也出现了类似的问题。由于政府投入少，公立医院出现了商业化的倾向，主要靠向病人收取诊疗费用来维持运行和发展。这也造成了看病难和看病贵的问题。

　　看病难，看病贵，跟上学难，上不起学一样，实际上都是浮在表面的问题的问题。农村医疗机构缺乏人才，与其他人才如师资缺乏等一样，是城乡长期行政性不均衡发展的结果。行政性的不均衡，往往需要行政性努力。在改革开放前，往往有行政性的手段，强制医学院毕业生必须去基层医院工作一段时间才能回城市工作。在改革开放的今天，类似的行政性手段已经失去了作用的空间，但如果缓解农村医疗人才奇缺的问题，有效的办法只能是通过行政手段，要求城市医院对口支援农村。当然，类似的做法对于问题的解决只能具有象征意义。关键的关键还是要长时间的发展政策，让农村和城市能够一起发展。

　　看病贵，很多人往往把这一问题与1987年以来的医疗服务市场化改革联系起来。自1987年开始，一些地方的医院不再与财政挂钩，需要从市场中去谋生。有些医院甚至让个人承包。不过在笔者看来，这似乎并不是所谓市场化的过错。实际上，目前的医疗服务还处于垄断阶段，90％以上为公立医疗机构，但财政投入少，很多医疗机构仅仅保留了“公立”的外壳，实际上是商业化操作的。一方面是垄断，一方面是商业化操作，必然导致医疗供给不足，导致看病难，与此同时也导致医疗价格上升，大部分医疗资源转向高端医疗服务，导致看病贵。医疗服务短缺，价格高，是供给不足导致的。而供给不足的重要原因是行政性价格管制，以及市场准入管制。这使得商业化运作出现畸形发展，而由于社会资金很难进入医疗卫生领域，也使得医疗服务供给长期处于短缺状态。