摘要：清楚地界定“监管”的内涵和外延，是科学构建政府监管制度的基础。而“监管”自身是一个难以精确定义的概念。无论是对监管研究较为成熟的英文文献，还是对监管研究刚刚起步的中国学者，关于监管的定义都是不统一的。笔者经过对一般意义上和专业领域中不同“监管”定义的梳理分析，认为应采用最狭义的监管概念，将政府的宏观调控职能与微观监管职能适度分离，区分政府监管与非政府监管，同时重视非政府监管在解决市场失灵中的作用。

关键词： 监管 政府监管 非政府监管 宏观经济调控 微观经济监管 市场失灵

和其他专业术语一样，监管是属于经济学、政治学、法学等领域的专业性词汇，有其特定的内涵。目前国内有关监管问题的论著对监管的概念都有所涉及，但简单介绍或直接引用较多，详细梳理和分析论证较少，法学和政治学文献尤为突出。这一缺陷使人们不能形成有关监管的科学认识，同时也使得监管这一具有特定含义的专业性词汇融入日常话语，变成了非专业性或半专业性词汇。人们用这个词时“半生不熟”、“似懂非懂”，大而化之，把监管等同于管理者有之，把市场经济体制下的政府监管等同于计划经济体制下的行政干预者有之，很少有人留心其专业含义，甚至根本就没有意识到它源于专业术语，更少有人会费心去考察这些词在专业领域中的基本含义。由于监管含义的含混不清，妨碍了政府监管职能的合理定位，最终影响到政府监管制度的科学构建。当然，给监管下定义很难，将政府监管行为和非监管行为截然分开更难，因而也使这一问题成为争论的焦点。 [1]本文旨在对监管的定义进行较为全面的词典式梳理分析，澄清作为专业术语的监管的基本含义，进而确定我们应在何种层面上使用这一概念并进行制度设计。

一、一般意义上的监管

本文所称“监管”一词不同于日常用语中的“监管”，其源自英文regulation。从词源上看，regulation主要有两层含义：其一，官方的规则或命令；其二，基于规则对某事的控制，包括对某一活动或某一程序的控制，还有为使钟表、机器等按特定的速度、温度等正常运转而进行的调节和控制。[2]简言之，regulation是指某主体为使某事物正常运转，基于规则，对其进行的控制或调节。

国内对regulation主要有三种译法：“管制”和“规制”和“监管”。三种译法都不为错。从词义上讲，“管制”指强制性管理， [3]含有较强的管理、强制意味。在中国有着近四十年行政全面控制经济的特殊国情下，采用“管制”的译法容易使大众将现代市场经济体制下的政府“监管”与传统计划经济体制下的政府取代市场的“全面经济管制”混淆起来；而且，在传统的“命令—控制”方法唱独角戏的局面已经有所改变、政府－利害关系人的互动网络结构（government-stakeholder network structures）和经济激励方法日盛的今天，“管制”的译法似乎更加不合时宜。“规制”有三层涵义：规范制约、规则制度以及（建筑物的）规模形制， [4]含有基于事物原有的框架结构或运行规律，为保证其正常运转，根据一定的规则进行的约束、规范或调整之意。与“管制”相比，“规制”能更传神地表达出regulation中“基于规则进行控制”之意；但是，“规制”一词相对于大众来讲比较生涩，使用这一概念可能会影响本研究向他人传递和交流信息的目的的实现。“监管”一词指监督或监视管理， [5]含有保持一定距离（arm’s length relationship）、为保证事物正常运行而进行监督和控制之意。“监管”一词较之“管制”更为柔和，也能贴合regulation的原义；尤为重要的是，实践中，我国官方和大众已经习惯于“监管”的用法，官方文件（包括党的十六大报告和近两年国务院的工作报告）以及新建监管机构的名称都采用了“监管”的称谓。因此，基于约定俗成和语言习惯性的规则，本文采用了“监管”的译法。[6]

日本学者植草益先生在其《微观规制经济学》一书中首先对一般意义上的监管进行了界定。他认为，“通常意义上的规制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。进行规制的主体有私人和社会公共机构两种形式。由私人进行的规制，譬如私人（父母）约束私人（孩子）的行动，称之为‘私人规制’；由社会公共机构进行的规制，是由司法机关、行政机关以及立法机关进行的对私人及经济主体的规制，称之为‘公的规制’”。 [7]我国学者曾国安将监管的一般含义界定为：“管制者基于公共利益或者其他目的依据既有的规则对被管制者的活动进行的限制。” 他认为，一般意义上的监管是随着人类社会的产生而产生的，是普遍存在的。[8] 

 
一般意义上的监管涵盖面极广。就监管主体而言，监管者既可以是政府，也可以是企业及其他一切非政府组织，还可以是个人。根据监管主体的不同，一般意义上的监管可分为政府监管和非政府监管。政府监管包括立法机关的监管、行政机关的监管和司法机关的监管；非政府监管除包括植草益先生所列举的父母对子女的监管外，还包括企业及其他一切非政府组织对所属成员（包括个人和组织）或者其他相关主体的活动进行的监管，如行业协会出于维护行业协会成员的集体利益或行业协会本身的利益依照行业协会规章对其成员进行的监管。就监管范围来看，政府监管的范围既包括政府对经济活动领域的监管，也包括政府对政治活动领域的监管（如对言论、结社、集会、游行、示威等的监管）以及政府对社会生活领域的监管（如对枪支弹药持有、使用的监管，交通监管等）等。非政府监管的范围则限于该组织成员或者相关联的个人和组织属于该组织范围内的活动。 [9]就监管依据而言，监管依据既可以是国家的法律，也可以是社会规范，还可以是家庭、企业、团体等组织的内部规则。由此我们可以将一般意义上的监管称之为最广义的监管。

二、专业领域中的监管

专业领域中的监管属于经济学、政治学、法学等领域的专业术语，其内涵和外延不同于一般意义上的监管。《新帕尔格雷夫经济学大辞典》关于监管的解释有两种：一种是罗伯特• 博耶（Robert Boyer）的观点，“在本世纪80年代的经济理论和政策辩论中，‘管制’这个术语是指国家以经济管理的名义进行干预，而它的反义词‘放松管制’（或称放松规章限制)适用得更为广泛。在经济政策领域，按照凯恩斯（Keynes)主义的概念，管制是指通过一些反周期的预算或货币干预手段对宏观经济活动进行调节。”另一种解释由美国联邦最高法院大法官斯蒂芬• G.•布雷耶（Stephen G. Breyer）和美国著名经济学家保罗•W.•麦卡沃伊（Paul W. MacAvoy）提出，他们认为：“管制，尤其在美国，指的是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视‘公共利益’的私人决策。” [10]《新帕尔格雷夫法经济学大辞典》中西奥多•E.•科勒（Theodore E. Keeler）和斯蒂芬•E.•福瑞曼(Stephen E. Foreman)的解释是：“管制是政府代表机构施加给（通常是）私人公司的经济控制。” [11]根据美国管理和预算办公室（OMB）的定义，“监管是指政府行政机构根据法律制定并执行的规章和行为。这些规章或者是一些标准，或者是一些命令，涉及的是个人、企业和其他组织能做什么和不能做什么。监管的目的是为了解决市场失灵，维持市场经济秩序，促进市场竞争，扩大公共福利。” [12] OECD将监管定义为政府对企业、公民以及政府自身的一种限制手段，由经济性监管、社会性监管和行政性监管三部分组成。其中经济性监管直接干预企业行为与市场运行，社会性监管维护诸如健康安全、环境保护等社会价值，行政性监管关注政府内部的规程与运行机制。[13]OECD关于监管的界定包括了由政府授予了监管权力的所有非政府部门、自律组织所颁布的所有法律、法规、正式与非正式条款、行政规章等，是政府为保证市场有效运行所做的一切。[14]

由此可见，专业领域中的监管是在市场经济环境中发育、用以矫正和弥补市场失灵的一种行为和过程，其范围仅限于经济活动，不包括政治领域、社会生活等领域内的监管。这是上述解释的共同点，但具体观点又各有不同。根据各种观点对监管主体和监管范围界定的不同，我们可以粗略地将专业领域内的监管分为三种。

（一）广义的监管

英国学者Laura Macgregor、 Tony Prosser和Charlotte Villiers认为，以往对监管的理解过于狭窄，“监管不限于‘命令——控制’，也不反对市场，但是为形成和维护市场监管经常是必要的；监管不一定由政府当局进行：可以采取私人秩序的形式，公共监管和自我监管之间没有明显区别。”他们认为监管包含三大要素：“第一，监管是对经济活动有意识的调整，这一点使之区别于典型的市场秩序（理想中的市场形态在现实生活中很难发现）。第二，监管与经济活动有关，因此区别于对诸如艺术创造等活动的控制；监管与资源分配有关，但与市场的存在并不矛盾，因为监管可以形成、组织、维护或支持市场。第三，监管将被制度化，当然这并不意味着制度必须是国家性质的。不一定需要正式法律，非正式规范同样重要。制度化使监管区别于市场的个人交易。”[15]

这代表了专业领域中广义的监管定义，即社会公共机构或私人以形成和维护市场秩序为目的，基于法律或社会规范对经济活动进行干预和控制的活动。其监管范围仅限于经济活动，但其监管主体广泛，包括：（1）社会公共机构，其中包括国家立法机关、行政机关和司法机关，甚至包括国际组织 ；[16]（2）行业自律组织；（3）私人，如企业自我监管机构等。其监管依据不仅包括法律，还包括社会规范和企业的内部规章制度等。

（二）狭义的监管

在《微观规制经济学》一书中，植草益先生引用并分析了金泽良雄教授关于公的规制的定义：“公的规制，是指在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在的问题（广义的“市场失灵”）为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是对企业）活动的行为。”根据这个定义，监管包括全部与市场失灵（即包括宏观经济领域内的市场失灵，也包括微观经济领域内的市场失灵）相关的法律以及以法律为基础制定的公共政策，既包括宏观经济政策，也包括微观经济政策。[17]

 
这应该被认为是专业领域中狭义的监管的定义。其监管主体仅指政府，包括立法机关（负责相关法律的制定，如民法、商法、反垄断法、消防费者权益保护法等）、司法机关（负责裁决民事、商事等纠纷）、行政机关(负责宏观经济政策和微观经济政策的制定和执行)，不包括行业自律组织和私人；监管范围涵盖整个经济活动领域，既包括对宏观经济层面的市场失灵的矫正，也包括对微观经济层面的市场失灵的处理；监管工具既包括财政政策、货币政策、税收政策等宏观经济调节工具，也包括微观经济的监管工具。

（三）最狭义的监管

美国著名经济学家丹尼尔•F.•史普博在其经典教科书《管制与市场》中，分别从经济学、法学和政治学角度对监管的定义进行了详尽的梳理和评述，之后给出了一个综合性的定义：“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。” [18]布雷耶大法官则从以下六个主要方面对经典性监管进行了概括：（1）服务成本定价；（2）以历史为基础的价格监管；（3）以公共利益为标准的资源配置；（4）标准设定；（5）以历史为基础的资源配置；（6）个别审查。[19] 植草益先生也将其《微观规制经济学》的研究对象界定为政府对微观经济的监管。

这些都代表了专业领域中最狭义的监管概念，即指政府行政机构在市场机制的框架内，为矫正市场失灵，基于法律对微观经济活动的一种干预和控制。其监管主体是政府行政机构，不包括立法机关和司法机关；监管范围仅限于微观经济领域内的市场失灵，包括行业准入监管、价格监管、产品和服务质量监管、环境监管、工作场所安全监管等，不包括宏观经济领域的监管；常见的监管手段既有抽象的规则和标准的制定，又有具体的许可、认证、审查和检验、行政契约、强制信息披露以及行政裁决等；微观监管的目的是维护公平竞争、公共资源的有效利用、消费者（投资者、劳动者）权益的保护、社会功德需要的满足以及人类生存环境的保护和改善等。

最狭义的监管包括经济性监管和社会性监管两种。 [20]其中经济性监管是一种传统的监管形式，是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府行政机构用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以监管。[21]社会性监管[22]是一种新型监管形式，是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的监管。[23] 

除最狭义的监管定义外，还有一种更狭义的理解，将政府监管等同于政府的经济性监管。把政府监管仅仅理解为政府为克服行业垄断、反托拉斯、消除市场失灵而对企业等市场主体所施加的经济性监管。1970年以前，美国大部分早期的监管研究文献都将焦点放在经济性监管，尤其是公用事业的监管上。自从1970年美国环境保护委员会（EPA）成立以来，监管的重心开始转向环境质量、产品安全及工作场所安全的监管上，监管的研究领域也就随之扩展，涵盖了经济性监管和社会性监管。

三、本文的观点

综上可知，专业领域中的监管不同于一般意义上的监管，也不同于计划经济体制下完全不顾市场规律的政府全面经济管制。它是在市场机制的框架内，为矫正市场失灵、维护市场秩序，基于规则对经济活动的一种监督和控制。因此，监管必须以市场失灵为必要的前提条件；[24]而且监管必须基于透明的规则和合法的程序进行。

专业领域中监管的三种定义的分歧主要在于监管主体和监管范围的界定方面。（1）监管主体是仅限于政府，还是既包括政府，又包括私人？市场经济体制下，政府监管与私人监管相互配合、相互补充，协同作战，充分发挥私人监管的作用将在很大程度上减轻政府负担，促进政府有效监管的实现；但同时，二者在监管权的来源、监管依据、监管工具、监管程序、监管者的监督等各方面又存在很大差异，私人监管，包括行业组织的监管和企业内部监管机构的监管等，存在着很大的局限性，其自身也是政府监管的对象。尤其对于私人自治能力差、行业组织不健全、市民社会不成熟的国家来讲，强调政府监管更是引导和规范私人监管、保证市场经济健康运行的前提。由于公法学主要研究公权力的配置和控制，所以在公法学中谈到监管，如无特殊说明，一般是指政府监管。当然，我们在研究政府监管的同时，也不能忽视非政府监管的作用。一般而言，只有在企业自律（self-regulation）、行业组织监管不起作用的领域，政府监管才能介入。研究政府监管与非政府监管的关系，寻找两者恰当的衔接点，发挥二者的互补优势，将成为未来几年公法学研究的一个重要课题。（2）监管范围是仅限于微观经济领域，还是既包括微观经济领域又包括宏观经济领域？宏观调控和微观监管是市场经济体制下政府的两种主要经济职能，二者之间虽存在着互补关系，但在目标、对象、具体手段、组织结构、运行机制和补救措施等方面二者存在着明显的差异。[25]如果不加区别地混合使用，就会影响监管机构监管职能的合理定位，造成多重监管目标之间的矛盾，导致监管机构不能独立行使监管职能，最终导致政府经济功能的紊乱，从而违背政府监管的初衷，并牺牲市场资源配置的效率。