提要：监管机构是市场经济体制下，政府为解决和矫正市场失灵问题而设立的一种特殊行政组织，其设立根据主要涉及两个方面：一是利用其专业性、技术性、灵活性减少决策成本；二是利用其独立性增强长期政策承诺的可信度。现代政府监管机构必须遵循独立性与可问责性并重的理念。

关键词：行政组织法  监管机构  传统行政机关  独立性  可问责性

引言

在建设市场经济和兑现入世承诺、融入全球经济一体化进程的双重压力下，中国的行政管理体制改革不断深入，证监会、保监会、电监会、银监会、食品药品监督管理局、安全生产监督管理局等监管机构相继建立，通信监管委员会、交通监管委员会和能源监管委员会等众多监管机构的设立与否也在讨论之中，监管体系改革已经全面铺开。鉴于所承担职能的特殊性，监管机构在建制理念、法律地位、设置模式、组织类型、人事安排、经费来源、问责机制等各方面都与传统行政部门有着较大差异。这就给行政组织法的研究带来了新课题。

近年来，中国已有部分行政法学者注意到了监管机构与传统行政部门的区别，并在监管体制改革过程中引进介绍国外监管机构的设置模式。 但是，从整体来看，行政法学界关于行政组织（或行政主体）的讨论仍然主要限于传统行政部门，即科层制官僚机构，具体表现为各级政府及其职能部门，作为监管型政府（regulatory state）第一线的“监管机构”至今尚未在现有的行政法学教材中提及，更谈不上特别关注。而且，传统行政法学对于行政组织法的研究多偏重于行政组织权的有无，即行政组织是否得到了立法授权，而很少考虑行政组织的效率问题（比如各种组织方式的选择和机关内部的制度安排等）。到目前为止，学界对于“什么是监管机构”、“它和传统行政部门有什么区别”、“为什么设置监管机构”、“监管机构和传统行政部门的设置机理有何不同”这些基本问题仍缺乏系统、深入的研究。这些基本问题的含混不清甚至错误认识，妨碍了政府监管职能的合理定位，最终影响到了政府监管体系的科学构建。

限于篇幅，本文不准备探讨监管机构的设置模式以及内部治理结构等具体问题，而是以传统行政机关为参照系，通过界定监管机构的概念、范畴并分析其产生原因，明确监管机构的建制理念，为中国正在进行的监管体系改革提供基本的背景知识，并希望本文能够引起行政法界对“监管机构”的重视，起到抛砖引玉的作用。

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