“国民待遇”应该缓行

马 宇

题目显然不合时宜：国内建立公平竞争的市场环境，国外加入WTO，都迫切要求实行国民待遇，怎么能够缓行？可问题在于，中国国情是会变魔法的，国外正常的东西拿来正常操作往往会出岔子，所以需要逆向思维。拿本题来说，不是就有国内企业，不管是国有的还是民营的，在要求“国民”待遇么？不是就有人以实行国民待遇的名义呼吁取消对外商投资的优惠政策么？
国民待遇，是原关贸总协定（GATT）、现世界贸易组织（WTO）的基本原则之一，其基本含义是应对外国商品（后扩展到投资）实行同样待遇。由于国民待遇是非歧视原则的组成部分（另一为最惠国待遇），所以其强调的是对外国商品和投资不能实行歧视政策，要害在于“不歧视”。由于显而易见的原因，WTO成员国对于外国商品往往有或明或暗的歧视政策；但对于外国投资，多数国家，包括几乎所有发展中国家和一些发达国家，采取的却是鼓励政策，即我们所谓的“超国民待遇”。对于前者，WTO是坚决反对的，受到歧视的企业可以提起诉讼，受到伤害的国家也会采取针锋相对的报复措施；对于后者，WTO不提倡，但也不禁止，起码不认为违反了国民待遇原则。以前很多国家对外国投资存有疑虑，多采取限制措施，但近年随着全球化进程加快，跨国投资成为越来越重要的影响一国竞争力的国际资源，各国对外国投资的争夺趋于白热化，甚至展开了优惠政策竞赛。对于这种现象如何认识和评估本文无能涉及，但起码没有哪个企业或国家对此提起诉讼或报复。
在我国国民待遇问题之所以搞得如此混乱，很重要的原因是“国民”标准不统一。按说，国有企业、集体企业、民营企业都属“国民”，可他们的待遇又是不平等的，那么，谁的标准是国民待遇标准？我们不能在贷款上采取一类企业的标准，在税收、收费上采取另一类企业标准，在市场准入上又采取别的标准。而根据“非歧视”原则，外商完全有理由要求享受不低于国内企业－即使是某一类企业－的标准。但国内企业却不能反过来要求把外商投资企业作为国民待遇标准。国有企业、集体企业、民营企业都从不同角度要求获得“国民”待遇，这样荒唐的事情正表明国民待遇认识的误区和国民待遇标准的混乱。同时我们也看到，在国内企业的差别待遇都没有取消的情况下，难以真正对外资实行国民待遇，即按照WTO规则要求取消对外商投资的有形及无形的歧视待遇，而不能按某些人理解的那样去实行国民待遇。
那么，公平竞争就不要了吗？国民待遇就不搞了吗？不是的。公平竞争是市场经济的核心，也是我国建立市场经济体制的基本原则；国民待遇是国际惯例，我国加入WTO也作了承诺--都要实实在在地赶紧做。问题的关键在于，如何做？先后步骤应是怎样的？对于政策设计来说，目标大多不会存在歧义；但实施步骤的颠倒，不但不能达到目标，反会阻碍目标的实现。
那么，目前或近期是否应取消对外商投资的鼓励措施？笔者的意见很明确：暂时不能取消。
现行的外资优惠政策，是对我国投资环境不完善甚至有较大欠缺的弥补，其存在的前提是资源市场化配置程度低或者行政介入导致的资源配置扭曲和公平竞争基础的破坏。至今为止我们对不同所有制企业仍然有不同待遇，如在贷款规模、贷款条件等方面，国有企业、乡镇企业、民营企业和外商投资企业，就存在差别待遇（虽然银行正在向商业化方向改革，但毕竟目前还没有做到）。这种情况下取消对外资的鼓励措施，并不能形成公平竞争，反会从原来的相对公平变为绝对的不公平。而从总体投资环境来说，无论是法律体系的完善以及法律的执行、市场秩序的建立和规范，还是政策的稳定性和透明度、政府管理经济的方式和手段，以及基础设施提供、信息服务等，与其他国家相比，仍然存在较大缺陷，优惠政策还是必要的弥补手段。近年在全球跨国投资大幅增长（1998年增长40%，1999年增长24%）的情况下我国吸收外资却大幅下降，合同外商投资连续多年以两位数的速度减少，实际外商投资 1999年下降11.4%,今年1-7月份下降7.4%,其中固然有体制、市场等深层次原因和亚洲金融危机影响，但与前些年的政策调整也有密切关系,同时说明取消优惠的时机尚不成熟。
还需说明，我国目前对外资的优惠政策，实际上只有所得税“两免三减”和较低的所得税税率。至于外资企业有自营进出口权、生产决策权、人事管理权等，那是任何市场经济企业都有的基本权利，算不上优惠，何况还打了折扣。而从税收来说，基本由外商投资企业形成的涉外税收已占国家税收总收入的16％，相比外商投资在国民经济中的比重，外商投资企业实际税负不但不低，甚至高于国内企业平均水平。况且从根本上说，目前最重要的是培养税源，而不是提高税率。假如外资不进来，一分钱的税都不存在，对外商投资减免部分税收，不是从国库里拿出钱来“补贴”外商，而是从外商投资带来的税收增加中“让渡”一部分给外商。另外，我国现行税收构成以流转税为主，所得税只占16％，取消对外资企业的所得税优惠并不能使国家税收有多大增加。对我们是口惠而实不至，对外商却是连口惠都没有了，徒增政策多变、限制外资的疑虑，于国无补，于民何益？
值得强调的是，对外资的优惠政策，是我国制度性市场竞争不公平的结果，而非造成市场竞争不公平的原因。由于外商投资是天然的市场经济产物，其大量进入，对我国的市场经济体制建设，修补不公平竞争的制度性缺陷，只有好处，没有坏处，20多年吸收外资实践已经充分证明了这一点。
还有一点不可不察：在其他发展中国家国家，尤其是周边国家竞相推出新的外资鼓励政策的时候，我国取消鼓励措施将大大削弱对这一最重要国际资源的竞争力，何况我国的综合竞争力本就没有多大优势。虽然吸引外资的“囚徒困境”已引起广泛注意，联合国有关机构也呼吁各国不要搞优惠政策竞赛，但同样成为共识的是，一个国家无法单独行动，否则只能使这个国家自己陷入困境。
从根本上说，是否继续实行优惠政策，关键是要比较，我们引进外资得到的好处，是不是足以抵消付出的优惠政策成本？外商投资近年已占我国资本形成的15%左右，1999年外商投资企业对工业增长的贡献率为41.6%，对出口增长贡献率为68.6%，对税收增长的贡献率为23.7%，已成为国民经济发展最重要的推动力量之一。而外商投资对于制度创新、人力资源开发的促进，以及它所产生的“溢出效应”，更是不可替代的，对我国这样一个正处于转轨阶段的发展中国家来说，具有极为重要的意义。假如我们把对外资的优惠政策算作成本（包括所谓的税收减少和对公平竞争的损害），与外商投资带来的效益相比，孰轻孰重，一目了然。
总之，外商投资所起的作用以及我国目前的投资环境状况决定了，对外商投资应继续实行必要的优惠措施。政策设计的基本思路也应该是，先进行市场化改革以建立公平竞争基础，根据WTO规则要求尽快取消对外商投资的歧视待遇，然后再考虑取消对外资的优惠政策。否则，外商投资可能进一步减少，不但不能促进公平竞争，反而会推迟市场化改革进程，对国民经济发展战略目标的实现产生极为不利的影响。