招商引资更应注重制度建设

马 宇

从沿海到中西部地区，各级政府对招商引资都不可谓不重视。尤其是有了快速发展地区的示范效应之后，招商引资甚至成了一个地区经济工作的重中之重，成为了“一把手工程”。招商引资政策也层出不穷，从财政补贴到税收减免，从土地使用到“七通一平”，从水电气供应到员工生活子女入学，从鼓励投资者到奖励招商者，等等等等，国内各地区之间的引资竞争远甚于国际竞争。
笔者一向高度评价外商投资对转轨时期我国经济发展和制度建设的不可或缺的重要作用，因而一直大力鼓吹积极招商引资，甚至提出“没有规模就没有质量”的观点，颇遭人诟病。对于目前招商引资状况，笔者也以为，只要没有违反国家法律，地方政府有权采取适宜的招商引资措施，并且各地区之间的引资竞争也是不可避免的，甚至是有益的。但另一方面，各地在招商引资中，也普遍存在着重视具体鼓励政策而忽视制度建设、重视项目招商而轻视投资环境、重视形式轰轰烈烈而忽视内容实实在在的情况。这在某种程度上加剧了外商投资的投机倾向，损害了外商投资的长远发展，不但外商投资的正面效应大打折扣，外商投资的规模也不可能做大。
从目前我国面临的招商引资形势看，最大问题不在于国际资本供给不足以及国际竞争加强，不在于我国的基础设施局限和生产要素竞争力不强，也不在于我国招商引资的优惠政策力度不够，而在于投资软环境，归根到底是招商引资中的制度建设问题。
近年全球外国直接投资规模大幅度下降，从2000年的1.4万亿美元降到2002年的6510亿美元，但对于我国来说影响不大，近两年我国的外商投资都以两位数增长，今后一段时间的外资来源仍然充足。1994年我国占多年全球跨国投资总额的13.7%，占发展中国家的35%以上；2002年占全球比重只有8.1%，占发展中国家的27.6%。这表明即使全球外国投资规模下降了，我国吸收外商投资仍有发展的空间。从产业角度看，我国的拓展空间更大，制造业方面虽然近年某些产业国际重组步伐放慢，但某些新兴产业尤其是IT业的国际产业转移和重组却方兴未艾，而很多传统产业，包括汽车、化工、食品制造业等，我国仍有极大发展空间，国内生产要素和国际资本的结合仍是个长期的趋势，中国成为“世界工厂”尚在初级阶段（我国制造业占世界的比重不过5%），还有很长的路要走，这个过程很大程度上也是外商投资的过程。服务贸易方面，我国吸收外商投资中服务贸易领域比重低，尤其是关联性强的一些行业，如银行、电信、分销、运输等，外商投资现有能力和发展潜力很大程度上被压抑了，但也恰恰证明此领域招商引资有极大的开拓余地。另外在农业方面，我国招商引资也有广阔发展空间。
我国吸收外资，最大优势一是市场，二是廉价生产要素。但在相当长的时间内，我们几乎就主要靠这些先天竞争优势招商引资。与此同时，制度性障碍一直是我国招商引资的主要制约因素，比如市场体系不健全、政府审批过多、资本市场发育不足而且混乱等等。所以，各地招商引资，最重要的不是搞优惠政策竞争，关键在于能否在制度建设方面取得突破，建立相对于其他地区的制度竞争优势。
实际上，我国外商投资的历史发展和区域分布，已经清楚地说明了这一点。沿海地区吸收外资占全国的88%左右，其中广东、江苏、上海、福建、山东等地又名列前茅，其中固然有地理位置、经济实力、优惠政策等方面的原因，但不可否认的是，这些地区也是在市场化建设中走得最快的地区。这些地区最早对外开放，不单单是获得了一些优惠政策，更重要的是在原有的计划经济体制框架内率先得到了部分解脱，最早接受了市场经济的基本理念，在区域内创造了适于外商投资的制度环境。反观中西部地区，即使近年来与沿海地区的优惠政策差距已基本不存在，但吸收外商投资在全国所占份额反而有所下降，也说明这些地区在招商引资中制度建设的滞后，已使其相比东部地区更不具有竞争力。
当然，对于地方政府来说，进行招商引资的制度建设受到很大制约，如对外商投资项目的审批问题，就不是地方政府能够解决的，而事关国家的投资管理体制和管理方式。即使如此，地方政府在招商引资的制度建设方面还是有一定创新空间的。
党的十六届三中全会提出，要“注重制度建设和体制创新”，“坚持尊重群众的首创精神，充分发挥中央和地方两个积极性”，“深化涉外经济体制改革，全面提高对外开放水平”。地方政府完全可以在此精神指导下，根据本地招商引资工作需要，借鉴国内其他省市的成功经验，对现行外商投资管理体制进行改革，能取消的审批尽量取消，不能取消的尽可能简化。一些不合理的前置审批、超越政府管理职能定位的投资可行性论证审批，在国家投资管理体制改革以前地方政府即使不能取消，也可以找到解决办法，或者放到后期进行（如环保验收是在项目竣工后而非项目建设前），或者交给投资者决定（投资风险评估本就是投资者的事情，政府假如还要审批也只是履行程序而已），使政府管理方式更符合市场经济和外商投资要求，这无疑会促进外商在本地区的投资。
再比如，国有企业招商引资是我国利用外资的重要方面，但因为国有企业的固有弊端而出现了很多问题，这也可以通过制度创新来解决，如先改革后合资、整体转让、出售等。
此外，在招商引资体制方面，也要注重制度化建设，建立政府投资促进机构，同时强化社会中介服务机构在招商引资中的作用。相对于投资审批，政府更应该做的事情是投资促进，即使在发达市场经济国家里，政府也会有专门机构和经费进行投资促进工作。
另外，在市场的充分开放和公平竞争、生产要素的自由流动、培育资本市场等方面，也有大量的制度重新工作可以做，这都有助于改善投资环境，为招商引资奠定坚实基础。