振兴东北和开发西部的关键是加强制度供给

马 宇

西部开发战略已经实施了4年多，振兴东北也作为一个国家战略提了出来，有关政策正在积极酝酿中。西部开发成效如何笔者不敢妄下判断，但对于即将启动的振兴东北，联系目前看到的各方论证及政策讨论，笔者仍有一丝担忧，即整个政策构想中，制度供给因素仍嫌不足。--而加强制度供给，在笔者看来，正是振兴东北以及开发西部的关键。
中国20多年的改革开放，正是制度创新的过程。小岗村农民冒着掉脑袋的危险在土地承包合同上签字画押，可见当时内在的制度创新要求强烈到了何等地步。创办“杀出一条血路”的经济特区、引进资本主义的外商投资，何尝不是在旧体制内更深入的制度创新？九十年代初期邓小平南巡带动的新一轮改革开放高潮，虽然不再具有那种特定环境中“抛头颅撒热血”般的悲壮意味，但制度创新引起的剧烈震荡仍足以令人惊心动魄。想想“计划经济”与“市场经济”两个概念反反复复的纠缠，我们就知道中国的制度创新是件多么不容易的事！而这也正好反衬出了制度创新的重要：每一次制度创新，都释放出了部分被压制的生产力，就推动经济发展一步。可以说，制度创新是转轨时期中国改革开放的主线和关键所在，也是经济社会发展的根本动力源。
西部开发和东北振兴，作为中国21世纪的两大重要发展战略，制度创新仍然是一切政策设计的核心和根本。现在越来越清楚了：西部开发和东北振兴，不能政府扮主角（实际上也扮不了，否则就不用现在提出这两个战略了），而要建立市场化基础。问题在于，如何才能依靠市场力量，形成开发、振兴必不可少的人流、物流、资金流、信息流？一言以蔽之：制度创新。目前的人员管理（包括户口、档案、聘用、社会保障等）制度和分配制度不创新，不但形成不了人流，还会人气虚弱，人才依然流失；目前的经济管理体制和运行机制不创新，政府管理方式不改变，现代企业制度不能建立，市场经济意义上企业的天然权利（如投资权、产品选择权、生产权、定价权、销售权等）被行政权力分段（块）切割据为己有，也不可能形成现代市场状态下的物流；金融制度不创新，市场准入严格限制，竞争被抑制、扭曲甚至消除，资本市场永远不可能成熟，遑论资金流；市场体系不创新，部门垄断、地区分割打不破，高价、低质、低效的产品、服务历久不衰，消费者权益被漠视被侵犯，哪有信息流的基础？
东北振兴、西部开发，缺人、缺钱、缺资源；另一方面，似乎又不缺人（一般劳动力不说，沈大连、哈尔滨、长春、西安、成都、重庆、兰州不都是人才密集区？）、不缺钱（当地资金不是还大量沉淀或流出？）、不缺资源（甚至还具有资源优势）。实际上，东北和西部缺的，不是哪一种具体的生产要素，而是制度供给。人的身体、思想，资金的流转、增值，商品的生产、流通，资源的开发、利用，都被封闭、僵化的体制所桎梏，以致于活力渐失。没有充分、足够的制度创新，当地自己的人员、企业、资金生存都成问题，又如何引来区外的、境外的，所谓振兴、开发岂不成了镜花水月！
国家的财政支持、转移支付是必要的，税收、信贷优惠政策是必要的，这是东北振兴和西部开发重要的启动和辅助手段。但仅有这些是远远不够的。已出台政策中带有制度创新意义的不能说没有，但不足。服务业的开放“试点”从沿海向内地推进，象征意义远大于实际效用。“扩大”生产企业外贸经营自主权，在外贸经营权马上就要全面放开和这些企业出口本就微乎其微的双重背景下，是否算是创新与价值几何尚有疑问。当初沿海地区的改革开放是在制度创新方面先行一步，但体现了市场化改革的发展方向；依此思路，东北振兴和西部开发为什么不能在制度创新的市场化改革方面先走一步呢？如市场准入的实质性扩大（尤其是金融、保险、电信、流通等领域）、投资项目审批率先变为登记制、国有企业通过购并出售转让等形式改组改造更大程度上放宽政策等等。很明显，其中的制度创新空间是巨大的。至于如“金融市场不成熟所以不能多（早）开放”之类的观点则既没有摆脱计划经济的思维模式，又颠倒了事物的因果关系：中国改革开放实践(且不说国外的和理论上的)已经无数次证明了，封闭的市场是永远不会成熟、规范的，成熟的市场只能在开放竞争中培育。鉴于中国现阶段的特定国情，这种开放正是经济领域最需要的制度创新；改变计划经济的思维模式，也是制度创新的基本前提和应有之义。
制度创新是内生的。但对于东北和西部来说，毋宁说是外赋的。小岗村的制度创新是内生的，但若得不到中央认可却不但不能推行全国（不能想象所有的村都象小岗村那样搞制度创新，即使有那样的内在要求），还会有血光之灾；建特区、搞开放，更是自上而下的决策。这是中国国情决定的，但制度创新的范围和内涵也因而得以扩展、深化。东北振兴、西部开发，作为国家战略，大政方针在中央。从这个角度看，制度创新就成了制度供给问题。加强制度供给，就成了国家层面振兴东北和西部开发政策设计的关键。