出口加工区：方便监管，功能受限--设立出口加工区试点政策评析

马 宇

    今年6月份，国家有关部门宣布设立大连、天津、上海松江、深圳、广州、成都等首批15个出口加工区，改革加工贸易的监管模式，由原来的分散经营、开放式管理模式变为集中经营、封闭式管理模式，以规范和加强监管，遏制屡禁不绝的加工贸易走私。
加工贸易是我国目前最重要的进出口贸易形式，占进出口总额的一半左右。近年来，加工贸易增长已经成为我国外贸增长最重要的推动因素。但在加工贸易迅猛发展的同时，相关走私现象也愈演愈烈，近年约占全国海关查获走私大要案总数和案值的一半左右。
加工贸易走私现象严重，是因为对加工贸易进口与其他贸易方式进口存在较大税负差异，内销可获暴利。从管理上说，也与分散经营和开放式管理方式有关。近年来，为了解决这个问题，我国采取了多方面措施，最主要的就是引起长时间广泛争议的加工贸易保证金台帐制度，但仍未根本制止加工贸易走私。此次在国务院批准的现有经济技术开发区内设立出口加工区，对加工贸易进行集中封闭管理，是改革加工贸易管理模式的重要举措，目的是提高守法企业的通关效率，为他们提供更加宽松的经营环境，又改变分散经营、监管困难的现状，促进加工贸易的健康发展。
但从另一方面来看，设立出口加工区也可能产生某些负面影响。
首先，我国加工贸易规模庞大，出口加工区难以容纳。由于我国的特殊国情和对外开放模式，加工贸易在我国外贸进出口中所占比重和总体规模远高于世界上一般国家，从事加工贸易的企业有数万家，年度进出口总额达到2000亿美元左右，只靠面积、功能都有限的出口加工区是负载不了的。另外，新成立的企业在成本和效率考虑合适的情况下当然可以进入出口加工区，而已经成立的企业要迁入出口加工区则可能面临成本增加、员工调配、产业配套等问题，一定程度上制约加工贸易发展。考虑到加工贸易在我国出口、就业等方面的重要作用，这样的成本将是我们难以承受的。
第二，出口加工区功能、目标单一，难以发挥出口贸易的关联效应。从国际上的情况来看，出口加工区在一国对外贸易中多处于补充地位，功能主要是提高通关效率以促进出口增加外汇收入、解决就业等。但对于我国来说，加工贸易出口还有带动国内相关产业发展、传递管理和技术以及更为重要的促进国内企业机制转变和制度创新的作用。封闭式管理，无疑会使这些远比单纯的扩大出口更为重要的目标的实现受到极大局限甚至窒息。
第三，集中封闭管理，即使能遏制加工贸易走私，也不能从根本上解决走私问题。应该看到，走私的根源在于过高的关税壁垒和众多的非关税壁垒造成的国内外市场价格的严重扭曲，这种巨大的价格落差形成了走私的暴利来源，是走私所以存在并且屡禁不绝的根本原因。加工贸易充其量只是走私的一种适宜管道而已，堵死了这条管道，还会有新的管道出来――巨大的利益诱惑必然会找到现实的出口。所以，解决走私从根本上来说是降低关税壁垒和减少非关税壁垒，单纯治标不会有多大实际效用，何况加工贸易并不一定与走私有必然的联系。为了加工贸易中存在走私而限制加工贸易绝非明智，保证金台帐制度的施行已经说明了一些问题。
第四，鉴于出口加工区的特点，一个国家设立出口加工区往往是在各种条件局限（如基础设施不能广泛满足需要、当地配套产业薄弱、海关监管能力不足等）和目标取向单一（出口创汇、就业）的情况下才这么做。对我国来说，似乎在改革开放初期设立出口加工区更为适宜。目前，我国的加工贸易已经形成了相当的规模和合理的格局，与国内配套产业形成了千丝万缕的联系，并且海关也基本具备了必要的监管能力和手段（目前监管不力不是能力或手段不够，而多是由于腐败，几乎每一个走私案件背后都存在海关腐败问题就是证明），反过头来进行集中封闭管理，不见得是最合理、成本最低的选择。
所以，只有配合加入WTO后国内市场的扩大开放和管理体制与管理方式的市场化改革，使我国经济逐步与世界经济接轨，国内外市场价格渐趋一致，才能够既最大限度遏制走私，又为加工贸易发展提供良好大环境。否则，我们可能在付出巨大行政管理成本的同时，获得与预期相反的结果。