远非“并轨”那么简单

马 宇

内外资企业所得税并轨问题，是一个讨论了近十年的政策话题，如今似乎已经尘埃落定。虽然仍有不同意见，却好象局限在部门之间，是某个政府部门出于某一方面的考虑而反对“并轨”，而专家和媒体的意见则几乎是一边倒：当然要“并轨”了！不管是从内外资企业公平竞争还是增加国家税收角度，“并轨”都是必要的、必须的、迫切的。但笔者仍然以为，此次“并轨”问题讨论，仅仅停留在技术层面，并没有搞清楚其中至关重要的若干问题，所以即使“并”了，也不见得就达到了预想的目的，甚至可能会进一步扭曲我国的税制结构，掩盖或者固化现行税制中不合理的某些东西，就连最为“并轨”论者强调的、最基本的“公平”问题，也可能实现不了，反而可能生出新的不平等。
内外资企业所得税并轨，最简单最直接也最重要的理由就是有“助于内外资企业的公平竞争”。笔者自然不会反对公平竞争，且一直极力鼓吹通过扩大开放、政企分开、国企改革等方式实现公平竞争。但我们在谈论这个问题时不能忽略一个基本前提：我们是否已经建立或者说“初步”建立了一个各种所有制企业可能公平竞争的制度环境？虽然我国经过20多年的改革开放市场化程度已经有了大幅度提高，不同所有制企业之间的不平等待遇在逐步趋于弱化，但不可否认，还远没到已经完全取消的程度，在不同领域、不同层次对不同企业的差别待遇仍然实实在在地存在着。
那么，问题就来了：内外资企业所得税并轨，是否“现在”并轨最有助于公平竞争？或者说，内外资企业所得税税率不一致，是不同企业不同待遇的结果还是原因？是由于制度性的企业条件的不平等导致了对外资企业的所得税优惠，还是对外企的税收优惠导致了企业的不公平竞争？对我国改革开放进程有基本了解的人都应该清楚，对外资企业的优惠（以前还有进口关税、增值税减免等）是为了弥补我国投资环境的不足，也是为了矫正对内资企业尤其是国有企业的优惠待遇（实际上，岂止是“优惠”！很多时候简直就是白给）所造成的不公平。时至今日，政府对国有企业明补暗补的情况依然存在，比如债转股，比如“安定团结贷款”，比如行政性市场垄断，比如随意性很强的各种名目的扶持政策，这种情况下，不同企业（包括内外资之间、国企民企之间）的公平竞争缺乏制度基础，因而才形成了全世界独一无二的动态性“相对”公平竞争政策和环境。所谓“相对公平”，指的是各种不同所有制企业在不同方面待遇有差别，从单一方面的绝对角度来看是不公平的，但总体来看，却又是“相对”公平的。
如此说来，要真正实现所有企业的公平竞争，取决于我国市场经济体制建设的进度，取决于不同所有制企业的制度性平等，而不是单一的某项政策的一致—笔者可以断言，国企、民企的平等待遇实现以后，内外资企业的统一待遇公平竞争也就不在话下了。笔者强调的“先取消歧视待遇，再取消优惠政策”意正在此。
反之，若仅仅取消外资企业的所得税优惠，不同企业的公平竞争依然无法实现，甚至矛盾还有可能加剧。这时，我们不能不考虑外资对于我国经济体制转轨和市场竞争、规则建立的重要作用，保持和扩大吸收外资规模所具有的独特意义。有人认为优惠取消后即使减少几十亿美元也无所谓，甚至借机挤出投资资本。但恐怕不是那么简单，我国经验一再表明，真正挤出的怕不是投机资本（本就偷漏税了还在乎税率高低吗？），而是我们最需要的资本。何况，对我国市场经济推进的负面影响更不是看得见的几十亿美元所能衡量的。这似乎是个“黑色幽默”，中国市场经济的“二十二条军轨”：保持对外企的优惠，会造成内外资名义上的不公平竞争，但却可能有助于长远的公平竞争；取消对外企的优惠，名义上平等了，却可能造成实际上更大、更长远的不平等；建立规则可能是破坏规则；破坏规则反而是在促成规则。或许，这就是中国“国情”？而我们政策制定的智慧，或者说，推进市场经济建设的能力，也就在这些地方得以体现。
实际上，说到“公平竞争”，还有一个问题也不可忽视，那就是内外资企业的实际税负。名义税率和实际税负的巨大差别，早已成为我国税制的鲜明特色，都是摆在桌面上的事情，拿名义税率做论据没有多大意义。实际考察内外资的各方面待遇，真实情况并非如大家所认为的外资“优惠多多”，在国家政策明文规定里，优惠政策也就是企业所得税这一项了，即权威官员说的低12、13个百分点。至于各地政府或明或暗、或合法或违轨的优惠，已经不单单针对外资，对内资也如此，况且，这类政策到底能兑现多少一直是个疑问，外商也心知肚明，难以作为普遍的内外资待遇不平等的理由。令人诧异的是，大家都认为外资企业税负低，可实际上，外资企业的税负甚至高于内资企业！据国家税务总局有关资料，外资企业纳税已占我国税收总额的五分之一左右，其中增值税约占四分之一，企业所得税约五分之一，消费税和营业税十分之一强。无论从外资在我国经营性资产（粗略估算有20多万亿元，其中国有就10多万亿元，而外资约3-4万亿元，占15%左右）中所占比重，还是从增加值（约占不到15%）、销售额（约10%）等所占比重看，外企的实际税负其实并不低。其中，有税收结构原因（增值税占大头，而企业所得税占比重很低）、有税收征管原因（对外企税收征管更得力），也有纳税主体原因（外企财务制度规范和纳税意识强于内资企业）。一个细节或许很能说明问题：当得知外资企业已经成为近年增长最快的税源时，有领导颇为诧异：不是对外资企业税收优惠吗，都减免了偷漏了，怎么还纳税那么多？呜呼，先入之见人人皆有，但若以此为据制定政策，可非民生之幸国家之福。
另外必须强调的是，并或不并虽然是税收管理中的一个技术问题，却不能不与整个税制的改革配合进行。最重要的是应重新考虑合适的税率水平以及税收的合理、合法、规范、透明使用。无论从我国的现时国情还是从国际上看来，目前税率都太高了。而在科学决策以及经营管理没有得到有效解决，国有投资效率低下的情况下，不宜把过多资金集中到政府手中，在企业（即使是外资企业！或许有人会说外企赚了钱以后就汇出了，对中国还有什么好处？这其实过于短视，且不说赚钱的企业会追加投资而非撤资，还能吸引更多资金进入中国）、个人手里更能发挥效益，更有利于经济的合理运转和社会财富的创造与增值。
不可不察的是，高税率也在很大程度上导致了大量的偷漏税。我国如此普遍和大规模的偷漏税早已是公开的秘密，人人皆知，人人都去指责企业，但有没有从税制、从企业的角度反思过？生存是企业的本能，当照章纳税后只有亏损一途的时候，偷漏税几乎已是必然的了。17%的增值税，实际征收只有7%左右，为什么要把税率定那么高呢？33%的企业所得税，实际收上来的不也就百分之十几吗？果真如有人所说“定17%才收7%，再低了连7%也收不到”吗？用这种思维方式来考虑问题，怕就不可理喻了。
另外，且不说降低税率不见得导致实际税收减少，即使减少了又如何？这部分收入留给企业不更好吗？政府不可以借此取消对国企后患无穷的补贴、扶持，真正把国企推向市场吗？以此作为国企改革的成本也是值得的，并不是非得把越多越好的钱收到国库里去才更能实现国家利益。所谓的“集中力量办大事”这样的计划经济思维，早已经被彻底失败的计划经济所证伪；所谓“取之于民，用之于民”，也已经被多年的实践证明“取之于民易，用之于民难”，何况，在一“取”一“用”之间，又有多少国民财富蒸发了？
有人用横向对比的方法来证明我国税负水平并不高。但笔者相信这些人是没有比较过这些税是怎么用的？假如高税负是为了高福利，税收的使用是在国民的切实监督下用于提高国民福利和必要的公共开支，则这样的高税负似乎还可以接受（实际上这也已经出现了问题，大家都清楚）；而如果高税负并没有带来高福利，连基本义务教育、医疗保障、退休保险等都不能保证，公共产品的供给水平和服务质量都不能令人满意，如何让国民和企业心平气和地去承受高税负呢？
而从政策设计角度看，所得税并轨若靠提高外资企业税率来实现，则将带来一系列问题，如已经成立的企业怎么办？过渡期是3年5年还是按企业的经营期限算？其中可能发生的规避行为怎么办？有人说会平稳过渡，或许是忘了1995年取消对外资企业进口关税增值税减免优惠所引发的剧烈震荡，最后有关政策一再调整，仅过渡期就改了多次，政府权威遭到极大损害，外商投资也受到严重抑制，在当时全球跨国投资高速增长的情况下我国却反其道而行之，连续多年下降，一直到2001年后才开始复苏。但若配合税制改革，税率就低不就高，则操作起来就非常简单，同时再辅以产业和地区政策、加强税收征管，一个科学、稳定、合理的税制或将就此诞生。
总之，笔者并非反对内外资企业所得税并轨，关键在于何时并、怎么并。如果本着降低税负、规范税制、科学征管的原则，对现行税制进行必要改革，在不提高外资企业税率的前提下降低内资企业税率，则这种并轨水到渠成，皆大欢喜—笔者认为这是最优方案；要么等国内制度环境更加完善，内外资企业的公平竞争有了良好制度平台，那时提高外资企业税率实现并轨也可以接受，算是次优方案；而如果在目前情况下，在现有税制基础上提高外资企业税率实现并轨，那么对内对外都不见得是好事情，属最糟方案。