据《第一财经日报》报道，国务院第六次机构改革方案征求意见正接近尾声，所谓的“大部制”呼之欲出。根据惯例，这一改革方案将可能提交十七届二中全会讨论通过，然后再提交全国人大批准，众说纷纭中的大交通部、大建设部、大能源部、大农业部、大商务部等等或许真要在2008年3月份以后出现在国务院的机构序列中了。

胡锦涛在十七大报告中说，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，于是这次政府机构改革，不管内容怎样，“大部”是要推出来了。并且2007年10月份讲话，2008年1月底就出方案，2008年3月就要通过，可算是雷厉风行。

作为处身其中的一名研究人员，本人对于政府机构重叠、职责交叉、政出多门等问题颇有接触，对于其危害（低效率、高成本、争功诿过、贪污腐败等等等等）也算有所认识，所以对于“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的原则以及“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”（十七大报告语）的目标自然是完全赞成的。问题在于，“大部制”是否能解决我国长期存在的行政管理体制弊端？即使能，在目前中国的政治生态和利益格局中，“大部制”能够推行吗？

首先，“大部制”需要适宜的大环境。或者说，要有合适的生存土壤。一般理解，“大部”应该不是要扩大某些部门的权力，而是要解决职能交叉问题，提高行政效率。这样问题就来了，目前情况下，能够把一项职能都归于一个部门吗？比如食品安全问题，在美国似乎很简单，一个FDA就全管了，在我们这里却要卫生部、农业部、药监局、工商局、质检局、发改委、商务部等等一大堆部门管，且管了个一塌糊涂，那是否就能效仿美国让药监局统管中国的食品安全呢？答案是不能。为什么也很简单，美国的农业生产资料生产没有那么多假冒伪劣、美国的农民不敢违法使用巨毒农药或过量使用化肥、美国食品生产商不敢惟利是图而置消费者生命健康于不顾、美国的零售商进口商不敢卖不合格的食品，所以美国农业部、商务部等部门正常履行职能就行了，国内生产及进口的食品质量安全问题一个FDA就足够，管得还挺好。咱们中国呢？农业部发改委不管？那化肥农药生产、使用咋办？卫生部不管？那饭馆、食品厂谁知能生产出什么来？工商局商务部不管？那不安全食品流通岂不就畅通无阻了？一个药监局管得了这些吗？有这么多部门管着，出了事还好说，起码可以推卸责任；若交给一个药监局管，出了事不就退无可退了吗？假如到时药监局再说无能为力，那是不是问责该问到为何把这职能完全交给了它？所以中国还得八龙治水。

其次，“大部制”更需要良好的制度环境。八龙治水明显不合理，为什么还出现这种情况，而且还不能改变，似乎正适合中国特色？这正是咱们中国的制度困境。而一切的根源在于部门有权无责，权力没有制约，而责任却无从追究。这种状况下，各个部门都拼命揽权，任何一项有权的职能都会争抢，抢不来就下拌；任何的责任都会躲避，躲不了就把它泛化，以便法不责众。美国农业部雇员超过10万人，2006年度预算960亿美元，可这些钱绝大部分都用于补贴农业。我们是个农业大国，农业人口是美国的百多倍，咱们国家穷，不能给农业部那么大预算，就给1000亿人民币吧，你看农业部会不会成为炙手可热的部门？你看那1000个亿会怎么花，真正到农民手上的有多少？美国商务部公职人员超过3.5万人，2006年度预算94亿美元，而中国的商务部人员编制不过1000，年度财政拨款几千万人民币。可美国商务部的职能包括了经济统计、经济发展、海洋与大气管理、电讯与信息管理、专利与商标、技术管理等职能，中国商务部能包括这些吗？这些职能在我们国家起码涉及到了发改委、统计局、海洋局、气象局、质检局、工商局、信息产业部、专利局、科技部等部门，我们学人家的大部也学不来。最要命的是，美国的这些部门看起来富可敌国，但实际上这些钱他们一点也不能随便花，也根本没有权力决定如何花，其用途早就由国会确定好了，他们只是负责把这些钱发下去而已，若发不好，轻则丢职位，重则负法律责任。我们的政府部门呢？看起来清水得很，但大家都知道，权力比美国的部门可大得多，不说政策决定权了（大家都知道中国最不可思议、最不合理的部门立法吧），就说经费使用，不也是部门说了算？财政部、发改委不说了，其他的专项经费，哪项的决定权不是在部门手里头？大到基础科研、区域发展、退耕还林、环境保护，小到品牌扶持、商务促进、贸易救济、技术推广、项目建设，哪个部门只要争取到了经费，那就成了爷，而主管官员也就成了爷的化身。这种情况下，把职能归了堆，就等于剥夺了其他部门/官员的饭碗和生财之道，能行得通吗？

第三，“大部制”不见得能解决目前行政管理体制中存在的根本弊端。若制度环境不改变，即使职能归了堆，成了“大部”，那也不过是权力挪窝（以往政府机构改革时，本人曾经说过，某些职能不过是在不同部门之间的“块移动”，管理内容和方式没有改变，没有意义），能达到最终目的吗？或许可以部分解决由于职能交叉导致的推诿扯皮、效率低下等问题（实际上也不见得，因为部门之间不扯了，部门内部一样扯，部门内部还有司局呢，一个锅里吃饭还有大碗小碗呢，全国各地衙门里，一把手二把手扯来扯去的还少啊），但也可能使这些“大部”权力膨胀，决策失误增多，贪污腐败更烈。2000年前后的国家经贸委，权倾朝野，号称“小国务院”，宏观微观全管，不也没能解决职能交叉、决策失误、贪污腐败等问题，徒惹天怒人怨，最后一撤了之？

当然，一次机构改革，不能指望解决所有问题，也不可能解决所有问题。既然公认现状不合理，那当然还是有必要改。关键是如何改？总须谋定而后动。不能解决所有问题，解决一点好一点。可怕的是方向不明、思路不清，改不到点上，改来改去没效果，今天归堆，明天分拆。这个问题更为复杂，本人有点想法，下回再说吧。