此外，需要改革教育行政制度，推动政府依法管理教育。通过分散和下放管理权力，理顺政府和学校的关系，建立学校的自主性，促进办学体制的灵活性和多样化。通过政事分离，实行学术本位的管理，破除官本位、行政化和“计划学术”的弊端。学术和政治关系的问题不解决，在高等学校如果不建立一种学术本位的管理，教育规律和学术规律没有应有的位置，而是日益严重的官本位、行政化、计划学术，那么，我们雄心勃勃的追求将难以实现。

现代化、市场化下的中国教育体制

张路雄

我讲的题目是“现代化、市场化下的中国教育体制”，这是我研究教育问题的角度，我也是从这个角度来看现在教育体制中存在的问题。

    我在研究中形成一个概念：现代化进程对中国20多年教育体制的发展主要是正面的影响，而市场化改革对中国教育体制改革主要是负面的影响。这主要与教育在市场经济条件下的特点有关，教育属于公共品或者是准公共品。公共品、准公共品实质上是和市场经济的规律背道而驰的。所以，市场经济的发展对教育体制的冲击是很大的，而且造成的主要是负面影响。

    我归纳了三类问题：

    第一，由于收入差距的拉大，造成了教育的不平等问题。这个不平等现象是非常突出的。刚才杨东平教授已经讲了，一个是义务教育阶段的，地区和城乡之间的巨大差距。我看到的数据，在同一个省、同一个地区里面城乡之间的教育差距不是很大，但是，加上地区差距的因素，全国最发达的城市和最落后的农村相比，人均初中和小学教育经费相差十倍以上，差距就提大了。另外就是农民工子女教育问题，这也属于地区教育不平衡的一个问题。还有随着差距的拉大和高校1996年以来普遍实行的高收费制度，使很多穷人的孩子上不起学。

    第二，计划经济体制下建立的制度和市场经济结合形成了一些怪物。主要是三个制度，都是70年代末和80年代初建立的。第一个是杨东平讲到的重点学校制度。重点学校“文革”前就有，“文化革命”中给废了。1977年，邓小平恢复工作以后主持教育和科技工作，首先提出来恢复小学、中学、大学中的重点学校制度。当时中国还处于计划经济体制之下，但没过几年，中国开始了市场化进程。这个问题突出来是1992年以后，就是市场化改革加快以后，择校生现象成为普遍现象。1997年教育部的一个文件，确认了名校办民校制度的合法性。所以，现在的重点学校制度是教育不平等中的一个非常重要的表现，它和义务教育的均衡发展原则是完全背道而驰的。再一个重要制度是高考制度，高考制度是1977年开始恢复的，也是小平同志接受别人的建议，亲自抓落实，最后恢复了。这个制度现在对中国整个的基础教育造成的影响是十分巨大的。我们现在整个的中小学教育完全是一种应试教育，就像杨东平讲的，学生的身体素质和其他方面都得不到发展。学习完全是为了应付考试。对中小学的这种问题，从80年代中央就开始关注这个问题，就要改变这种情况，但是一直没有什么效果。根子在哪？在于我们的高考制度是一种选拔性的考试。这个选拔性的考试，到今年据说参加高考的人要上千万人，选拔性的考试必须有一定的难度才能加以区分，不然没法区分。所以，与评价性的考试制度不一样，评价考试制度只是考察对知识的掌握程度，而选拔性的考试必然要难，必然要出偏题、怪题和难题，这是制度造成的。所以，这个制度不改，考试的性质不改，这个问题就解决不了。第三个制度，从70年代末开始恢复，到1986年最终确定的全国统一、评聘分开的职称评定制度。这不是教育制度，但是对中国教育制度的影响极为深远。为什么中国参加高考的人那么多，要上高校的人那么多？现在中等职业教育就业率在95%以上，连续好几年了，但是中等职业学校招不满学生。高职就业率才60%多，人们抢着上，为什么？因为没有大学的学历，将来当不了工程师，只能是技师一类的，再高也是技师，这是中国职称评定制度决定的。这个职称评定制度全国统一一个标准，而且评聘分开，这都是非常荒谬的。这个制度在计划经济鼎盛时代“文革”前没有，只有技术职务，没有全国统一的评定制度。技术职务就是单位定什么技术职务就给什么工资。偏要来评技术职称，职称和技术职务可以分开的，世界上无此制度。这三大制度，对中国的整个教育体制影响极大。我说它是一种怪胎，是计划经济体制下产生的东西，到了市场经济体制下接着运行，在市场经济体制下就变样了，作用完全和计划经济体制下不一样了。

第三类问题是市场化过程中上层建筑改革滞后所形成的一系列的问题。我举几个问题，第一是民主制度建设滞后。我指的不是国家层面的政治制度，是单位内部的民主。像高校，我们现在实行的是党委领导下的校长负责制，所有公办的学校单位都是书记、校长、一把手说了算。我们现在的一把手完全是上级任命的，同级和下级没有任何的监督作用。所以完全看这个人，你这个人是好人，不会腐败。这个人的人品差，腐败是必然无疑的，这是这种制度造成的。第二个问题是部门行为的市场化。很多的部门，教育部门很多行为也是“向钱看”。1997年教育部文件规定，择校费的收入是国家收入，各级、尤其是基层的教育局系统和收择校费的学校完全站在同一个利益主体上，他们穿一条裤子，确实如此。我原来只是听到这种说法，我没有理解这个意思。我查到1997年教育部有一个文件确实这样规定，择校费是国家收入，现在各地重点学校的择校费都要给教育局上交。还比如像大家都批评的大学英语四六级考试，这是教育部主办的收费考试。收费再低也是国家举办的，国家审计署已经审计了两次，都公布了审计结果，对教育部基本没什么作用，人家该怎么着还怎么着。第三个问题是财税体制改革不到位，造成了在1994年以后地区之间、不同省市之间的人均财政支出水平差距越来越大。在1994年之前的几年，不同省之间的人均财政状况的差距是缩小的趋势，1994年以后一直扩大，到2000年达到顶峰，现在开始下落，但是回落的速度很慢。主要的问题是我们的增值税实行基数分成制度。现在全国算总帐，各省的财政总收入和中央拿上来以后再返还的增值税返还部分比是1：0.75，快接近1：1了，这个数额相当巨大。中央现在的财政收入中，能给地方的钱里面90%以上都是这种税收返还，真正的具有平衡各地财政收入作用的一般性转移支付到2004年的才6%多一点。我查了一下各省的，尤其是10个生均教育经费投入最少的省份，他们的情况和他们的人均财政支出情况具有高度的重合性。所以，看起来就是人均的财政收入状况对于地区教育的不平衡发展是有至关重要的影响的。第四，我们现在立法程序不健全，立法的部门化倾向非常严重。比如说《民办教育促进法》出台以后，教育部又搞了一个以国务院名义发的《民办教育促进法实施条例》，在条例中有一条，就是公办学校举办民办学校是有法律地位的，赋予它这种法律地位。这是什么意思呢？就是刚才讲的，名校办民校，现在，《民办教育促进法实施条例》赋予了它合法地位。虽然现在马上要修改《义务教育法》，义务教育法修改草案里讲到要取消重点学校制，在义务教育阶段，不允许搞重点学校了。但是，这个《民办教育促进法实施条例》已经赋予了公办重点学校搞“名校办民校”的合法地位，我想这个问题不是一下子能够解决的。

怎么解决教育体制中存在的问题，我提一下我的思路。总的，我觉得不能就教育来讲教育，教育问题的解决，教育体制的理顺，要更多的考虑教育外部的相关改革。

第一，要推进政治体制改革。这个政治体制改革不是讲的基层民主，我起了一个名字叫“单位内部的民主制建设”。所以，不涉及各级政权机构，省、市、县、乡不搞这些，先从单位内部的民主制做起。我觉得尤其是要抓两点，都是在高校里面，一是大学一把手的任命制度。在坚持现在党管干部的原则的前提下，可以做一些改革。就是把一把手的任命权取消，可以任命副职，但是一把手绝对要由这个单位的人选举产生。可以任命副职，空降下来，到这参加正职的选举，上级党委可以有否决权，但是没有直接任命权。我们现在所有的公办单位，不论事业单位还是企业里面都是如此，一把手的负责制最后形成一个局面，就是单位内部的腐败简直是无以复加。尤其是人品差的人，把单位搞得一塌糊涂。一把手可以一个人一手遮天下，为所欲为。所以，在没有大的政治民主化的推进条件下，能不能先搞单位内部的民主建设？二是在高校里先推行“教授治学”制度，不是“教授治校”。主要是把高校老师的聘任、技术职务晋升的评价制度建立起来，由教授组成的机构管理，实现在学术领域的主导地位。

    第二是财税改革。在1994年的财税体制改革的基础上再前进一步，取消增值税按基数分成的制度。这样中央财政收上来的钱才真正可以用于一般性的转移支付，不然没有办法平衡各地的财政收入，这样才能根本解决现在地区之间教育发展的不平衡。现在国务院已经提出了2015年全国义务教育把杂费都免了，叫免费义务教育。在实现这个目标以后还有一个大问题，就是各省之间的严重差距是解决不了的，而这种差距不是入学率的差距，而是教育质量的差距。因为人往高处走，哪一个地方有钱，给教师的工资高，好教师就往哪走。越穷的地方越养不住好教师，越发达的地区好教师都往那里流。

    第三，要取消全国统一的评聘分开的职称评定制度。实际上现在一些部门，像中科院已经取消了。有些单位也开始自己在搞这个改革，应该说改革的时机已经成熟了。但是现在这是人事部门的一个重要权力，掌握权力的部门不愿意放，因为这里有利益。每年组织的职称评定和职称外语学习、培训里都有大钱可赚，这已经和部门及个人的利益联系起来，能不能改还是一个问题。

    第四，应该修改和完善劳动法。刚才晓梧讲了，我们现在招工的广告里出现很多不平等的限制条件，完全违反人权的基本原则。应该在修改劳动法时加以解决。在招工广告里不允许有这些内容，这都是歧视性的内容。这对我们教育制度的发展有重要影响。

    另外，在条件成熟的时候要考虑改革高校招生制度。现在高考制度选拔式，要改成评价性的考试。在高校有健全的民主管理体制以后，把招生的自主权还给学校，由学校根据高考的成绩、平时的学习成绩以及教师的评价，还有参加社会活动的情况来综合考虑录取的问题。只有在高考制度改革以后，我们中小学基础教育中存在的严重的“学生负担重”、“应试教育”等问题才能解决。当然，如果没有健全的民主制度，高校招生中“走后门”的问题就没有办法解决。现在之所以大家都关心高考制度改革，但也认为现在来讲考试是最公平的制度，原因也在这里。所以，如果不在高校建立起民主的管理制度，高考制度改革是不可能推行的。

张春霖：

我就的教育的话题，简单地谈两点具体的意见。

    第一，和医疗卫生的情况一样，教育领域现在存在的问题能不能归结为市场化过度？现在确实有这样的议论。当然，在教育行业大家都说“教育产业化”，罪魁祸首是教育产业化。但是什么是教育产业化？很多人都解释成了市场化。我还是强调一点，如果我们就教育谈教育，这个事不是太重要，叫什么名字、贴什么标签不重要。但是在反思改革、质疑改革的背景下，叫什么名词还是很重要的。我认为，教育方面有两个主要的问题，第一个问题是教育付费的责任，政府推给了个人，推给了私人，所以老百姓上不起学了；第二个问题是学校的盈利动机太强烈，学校办成了企业，就想赚钱。基本是这两个问题，这两个问题能不能叫市场化或者是市场机制太多了？政府把付费的责任推给了私人，这个问题不是引入了市场机制。市场机制是资源配置的一种机制，所以，政府和市场相对应的时候，讲的一定是资源配置。如果讲到资源配置，政府不到位，肯定是市场很多了，政府干预太多了，一定是市场不到位。但是，讲到付费责任的时候，政府的对立面不是市场，是私人。用西方人的话讲就是public-private divide(公私分界)，就是培养一个学生教育总成本是5000块钱，公家承担多少，私人承担多少。不是政府多一点、市场少一点的问题，而是政府多一点、私人少一点还是政府少一点、私人多一点的问题。所以，教育的问题不是引入市场太多，是政府推卸了责任。那么，学校想赚钱，盈利动机过分强烈，这个问题是不是因为引入了市场机制？我们可以看一下学校为什么有盈利动机？过去我们的国有企业不想赚钱，我们想办法让他们想赚钱，费了很大的劲。而现在学校校长、老师都像私人企业一样想赚钱，为什么？因为赚了钱以后大家可以分，学校的老师、校长，甚至教育局的领导、干部，都可以分到。实质是把学校变成了一个盈利性的股份公司，凡是这些能够分得到钱的人实际上成了股东——从经济学意义上说成为股东了，有剩余索取权，但是他们没有投资，所以是拿干股的股东。这是公共管理制度严重混乱的一种现象，这和引入市场机制毫无关系，不是什么市场机制，说的严重一点是一种腐败机制。所以，这两个事情都和市场机制沾不上边，但是现在都说教育产业化就是市场化。其中有人是有意的，因为如果说成是市场化以后，下一步就可以说邓小平的整个改革是失败了，教育失败了，卫生失败了，整个市场化失败了，真实的含义在这个地方。所以，用这两个词还是要斟酌。

    第二，教育和医疗卫生一样，我个人认为，整个问题的深层次根源在于付费机制。教育的付费机制问题比较简单，义务教育的付费机制的问题其实就是公共预算的问题，或者说的绝对一点，我们中国到现在应该说还没有建立起真正意义上的公共预算机制，公共预算制度。义务教育的问题就这么简单。

    非义务教育的问题，相对来说复杂一点。这里我特别强调一点，国内我所接触的一些专家对学生贷款的机制重视程度不够。原因是这几年我们搞助学贷款问题很多，可以说很糟糕，大家都觉得不行。所以，这样导致了一些专家把脑子封闭起来，助学贷款事别提了，搞的一塌糊涂。但实际上，在资本市场比较发达的一些国家，学生贷款发展的潜力非常大，发展的速度非常快，有很多的机制创新。比如说学生贷款证券化之后在市场上运作，通过比较发达的资本市场，在很大程度上解决了非义务教育中低收入阶层的孩子上不起学的问题。

张维迎：

我们现在讨论到什么程度？得到什么结果？这和改革的领导人有很大的关系。我曾在两个公司担任过独立董事，我感觉这两个公司最大的区别在于，一个公司的领导能力很强，你始终知道掌管大权的人往哪走，你就会拼命的提意见，他最后会权衡你的意见能不能采纳；另一个公司不是这样，缺少知道组织该往什么地方走的一个人，所以提意见就得特别的谨慎，因为可能提的意见越多，他越没有信心。之所以打这个比方，我觉得改革领导力很重要。我们讨论这么多，我们知道人家往哪走？不知道。如果知道大体往哪走，我们就可以知道这样做会出什么问题，那样做会出什么问题。否则的话，我们真的不知道应该怎样表达，应该怎么讨论这个问题。

    现在讨论的问题，包括医疗、教育暴露的这些问题，尽管一方面使政府难堪，另外一方面其实一些政府部门很高兴，因为是他们抓权的一个很好的机会。把问题归结为“市场化”导致的，政府部门最高兴。原来我们看一点曙光，现在又用一块布遮起来了，这是比较危险的事。