中国改革最主要的推动力量是高层改革领导者，但那些参与过80年代改革的人们都能清楚的回忆，当时的改革领导人对中央政府部门官员的权威是非常有限的，并没有足够的权威完整到实施改革措施。这是因为，中国的权力结构实际上是一个分割型的，不只是上层领导者之间有权力分割，不同级别的政府都有着不同的权力范围。几乎每个部门都有制定政策的权力，都有保护伞，在这样一种情况下，主要的政策制定不仅仅要高层取得一致，还需要很多环环相套的政府部门有积极的合作态度。用现代经济学理论讲，改革方案只有在满足相关政府部门的参与约束和激励相容约束时才能得以实施。由于政府官员的利益要求是多样性的，所以不可能有这样都满足的方案。改革领导者为了换取政府部门官员对改革的支持不得不做很多妥协，政府官僚总是试图按照他们自己的利益利用手中权力操纵改革，这经常会使得本来很大胆的改革举措最后变得谨慎小心敷衍了事，甚至半途而废。这是上世纪80年代中后期一些改革派经济学家提出中国需要“新权威主义政府”的主要背景。

上世纪80年代，国家体改委是改革的重要推动力量。由于体改委是一个新的部门，没有计划经济下的既得利益，所以改革最坚决，能形成对原有政府部门的重要制约。但自90年代以后，体改委的权力被大大削弱，甚至名存实亡，最后连名也没有了，对既得利益部门的重要制约没有了，改革也就常常成为一些政府部门重新攫取权力的遮羞布。

意识形态约束：意识形态的约束对中国的改革进程产生了重要影响。首先，改革领导人没有办法提出了一个显性的、明确的改革目标。这使得许多改革措施必须在“名不正、言不顺”的情况下进行，许多事情是能做不能说，改革者常常不得不“打左灯向右转”，甚至关掉灯摸着黑往前开，自然，出事故的概率就大大增加。第二，意识形态的约束使得不同的人对同一改革措施做出完全不同甚至相反的解释，使得下级执行部门无所适从，等待观望，延误了一些了改革，也加大了政府部门权力寻租的空间。第三，意识形态的约束使得改革者在政治上处于非常脆弱的地位，即使在今天，仍然是主张“左”的观点的人在政治上最安全，主张改革的人经常受到来自“左”的攻击，一些机会主义者频繁地以“政治上正确”谋取私利，无形中扩大了反改革的势力范围。为了政治上的安全，一些改革者也就变得束手束脚，不敢大胆地往前走，延误了改革的良机。第四，意识形态的约束使得改革政策在形成过程中不能公开讨论，集思广益，增加了实施中的风险。特别是，意识形态的约束使得除了经济学家外其他社会科学的学者难以参与改革的讨论，贡献他们的智慧，无形中把他们的一些人推到了改革批评者的阵营。过去，我们用“不争论”的办法回避争论，但这种办法可能只适用于强势领导时代。第五，意识形态的约束增加了改革的不确定性，削弱了支持改革的力量。

意识形态约束制约中国改革的一个典型例子是国有企业改革。如果没有意识形态的约束，我们可以公开讨论国有企业如何改革，谁也不能用意识形态的棍子打人，不同的意见都可以摆在桌面上，最后形成一个包含目标和实施步骤的国有企业改革方案，国有资产就可以卖出更好的价格，无论改制前还是改制中的资产流失都可以大大减少。但由于意识形态的约束，国有企业改革常常只能由地方政府偷偷摸摸地进行，一些不规范的操作反倒没有办法避免。

应该说，在整个改革的过程中，改革领导人一直试图通过“理论创新”突破传统意识形态对改革的约束，“社会主义初级阶段理论”，“中国特色的社会主义”，“三个代表理论”等，就是这方面的典范。现在看来，为了进一步突破传统意识形态对改革的约束，我们必须有更大胆的理论创新。

知识约束：中国改革面临的另一个重要约束是知识约束。设计一个从计划经济到市场经济的转型规划并非易事。中国没有市场经济传统，绝大部分人缺少对市场经济的切身感受，在很长一段时期，即使改革领导人和经济学家都不清楚市场这个机器究竟是如何运作的。经济学家只能从教科书上学到一些市场经济的理论，但是他们没有实际的体验。老一辈经济学家可以用马克思主义政治经济学回答为什么必须改革，但无力回答改革应该如何进行的问题。20世纪80年代中期，年轻的经济学家活跃起来了，他们少了很多意识形态方面的条条框框，更追求实用性的东西，因此他们能够不管“姓资”还是“姓社”，而是专心地研究经济如何更好地运转。他们对1984年以后的改革规划做出了巨大的贡献，甚至直接参与了规划的设计。然而，他们中间的很多人都存在理想主义，他们也无力触动当权的政府官僚体系。

现代经济学知识是制定改革规划的必要条件但不是充分条件。之所以没有人知道如何去改革，部分原因就像很多经济学家所说的那样，改革是一个“干中学”的过程，改革不同部分的相互依赖性只能陆续地显现出来。既然没人知道如何去改革，“摸着石头过河”也就是唯一的选择了。中国经济改革所具有的实验性特征多少反映了这一点。并不是所有专项改革的后果都是可以事先预料的，一些事后的逆转肯定是必要的。地方政府被允许自主改革，部分原因是因为中央政府不知道下一步该怎么走。

有关市场经济知识的缺陷使得改革中出现一些失误成为不可避免的事情。当然，改革进行到今天，我们有关市场经济的知识大大增加，民众有理由要求政府拿出更好的改革方案，避免新的失误。

我还想指出，以上三个约束是相互加强的，比如说，知识约束使得旧体制下掌握权力的政府官员有了更大的自由空间按照自己的利益操纵改革，因为他们有理由借口“经济学家不懂实际运作”或“改革措施没有可行性”而否定一些改革方案或使方案在执行中走样；而意识形态的约束使得经济学家和其他社会学者没有办法大胆地探索，难以做出知识创新；而由于知识缺乏导致的改革中的一些失误又进一步强化了意识形态的约束；如此等等。

四、平等与效率

在这次有关中国经济改革的争论中，“效率第一，兼顾公平”的提法受到了质疑。由于“公平”是一个很有价值判断色彩的概念，强调效率的学者似乎失去了道德的正义性。其实，公平可以理解为“机会均等”，也可以理解为“结果均等”。如果是机会均等，公平与效率并没有矛盾，因为只有机会均等的经济才是最有效率的经济，“效率第一，兼顾公平”的更准确表述应该是“机会均等第一，兼顾结果均等”。如果公平指的是“结果均等”，效率和公平在一定范围内是有矛盾的，但“效率第一，兼顾公平”并没有什么错。即使按照罗尔斯的正义论，机会均等也比结果均等更符合社会正义。

当然，任何社会都必须关注效率与收入分配之间的关系，说经济学家不关注“公平”（结果均等）是没有经济学常识的表现。经济学家只是证明，如果只关注收入平等，可能会损害效率。至于效率与平等的替代关系处于那一点适合，取决于社会的价值判断，经济学并没有给出结论。收入分配专家的统计分析表明，自改革以来，用吉尼系数衡量的收入差距扩大了，至于这种扩大中有多少的合理的，多少是不合理的，中国是否到达了效率与平等关系的辩解点（即能否在不损害效率的情况下增加平等），还有待进一步分析。

我们不仅应该关注收入的相对差距，更应该关注绝对贫困人口的收入水平。我这里想指出的是，那种认为追求效率和经济增长就一定会损害穷人和扩大收入分配差距的观点是没有根据的。自改革以来，中国的绝对贫困人从1978年的2.5亿下降到现在的2千6百万。如果没有效率提高带来的经济增长，这是根本不可能的。我通过对31个省市自治区的分析发现，平均而言，一个地区的人均GDP越高，经济增长越快，该地区城市的吉尼系数越低。所以，套用邓小平先生的话说，“发展是解决贫困问题和降低收入差距过大的硬道理”。特别是，中国的绝对贫困人口主要在农村，农民收入增长相对缓慢是造成吉尼系数上升的重要原因。如果政府为缩小收入差距而实施的政策使得企业家没有了提高竞争力的积极性，数亿农村劳动力就没有可能转移到城市就业，不仅解决不了绝对贫困问题，也没有办法缩小收入差距。

中国各地区的发展水平差距很大，统计表明，分省的吉尼系数多在0.4以下，普遍低于全国的吉尼系数。据国外学者的研究，全国吉尼系数上升30-50%来自地区差距的扩大。因此，从缩小收入分配差距的角度看，缩小地区差距应该是我们的重要目标。但是，我们必须认识到，地区间的差距很大程度上是体制的差距，企业家队伍的差距。那些相对落后的地区基本上都是体制改革最慢的地区，企业家创业的制度环境最恶劣的地区，也是国有经济主导的地区。陈志武教授使用跨国资料的研究表明，靠中央政府的转移支付政策不可能解决地区差异，相反，平均而言，政府转移支付越多的国家，也正是地区收入差距越大的国家。

有人认为收入差距扩大主要是私人企业的发展造成的，所以缩小收入差距的办法是发展国有企业。但我通过分析31个省市自治区的资料发现，平均而言，一个地区城市就业人口中国有部门的比例越大，该地区的吉尼系数越高。这说明，我们不可能用发展国有企业的办法解决收入分配问题。事实上，大量的城市下岗职工是国有企业的无效率造成的。

在任何国家，政府都需要用一定的转移支付缩小收入差距，但政府的转移支付措施必须恰当。我们不能以为扩大政府支出的比例就一定有助于缩小收入差距，恰恰相反，我从统计资料中发现，平均而言，政府支出占GDP比例越高的地区，吉尼系数也越高。

我们不应该把“允许一部分人先富起来”与“共同富裕”对立起来，更不应该把共同富裕等同于平均分配。没有差别，就不可能共同富裕。诺贝尔经济学奖得主莫里斯教授早在35年的研究就表明，政府在征税方面的最大障碍是没有办法获得个人能力的信息；由于信息的限制，政府根本没有办法做到结果均等，因为如果收入税太高，高能力的人就可以通过减少工作的办法假装低能力，结果是，即使以货币计算的收入是平等的，能力不同的人享受的生活水平也不可能相同。

如果我们真正关心穷人，就应该把机会均等（也就是效率）放在优先地位，比如说给穷人更多的接受教育的机会。国外一些学者最近的研究表明，在中国，教育水平已成为决定家庭收入水平的最重要因素之一。一个农村大学生可以使一家人脱贫。非常遗憾的是，最近有关教育体制改革争论中，舆论过多地把注意力放在学费上升给穷人带来的负担上，而忽略了由招生数量增加给穷人提供的教育机会这个问题。1978年，全国大学共招生40万；到2004年，全国大学招生总数达到447万，增加了10倍多。我相信，即使对低收入阶层而言，学费虽高但有机会上大学比学费虽低但没有机会上学要更好。进一步，要解决教育经费问题，政府必须增加财政支出，但没有民营企业缴纳的大量税收，政府的收入从何而来？

五、全球化与收入分配

有关中国改革的许多问题，现在必须放在经济全球化这个大背景下来讨论。比如说，政府的收入分配政策绝不能以牺牲中国企业在国际上的竞争力为代价，因为否则的话，中国的企业垮了，最后受到最大伤害的还是普通民众。

中国收入差距的扩大与经济的全球化有关。同样是工资收入者，在外企或私企工作的高层经理年薪水可能在100万元以上，而普通的制造业工人的年工资还不到一万元，这样大的差距在其他国家的发展过程中是少有的。为什么会有这么大的差距？因为，随着经济全球化，不同素质的劳动力市场范围出现了差异。简单地说，越是高素质的劳动力（如软件工程师，高级管理人员），可流动越强，市场范围越大；越是低素质的劳动力，可流动性越低，市场范围越小（限于本国市场）。结果是，与发达国家的工资水平相比，中国高素质劳动力的工资差距远小于低素质劳动力的工资差距。比如说，中国制造业工人的工资是美国制造业工人工资的1/40左右，但外企工作的中国高级白领的工资达到美国同等白领的1/3到1/2，甚至更高。可以想象，如果没有全球化的话，二者的差距会比现在小得多。

这样的话，我们就面临一个难题：如果想通过税收手段把高素质劳动力的收入压下来，就会导致大量脑力外流，中国企业就不可能走向国际；而如果把低素质劳动力的工资提的太高，中国企业就失去了成本优势，大量民营企业就会垮掉，外资企业也会转走他国。民营企业家可以移民海外，而民工只能回家，对后者的伤害更大。

我的意思并不是说我们在改善普通工人待遇方面不能有所作为，更不是说工人工资不应该随企业生产率的提高而提高。我想说的是，我们不能离开全球化这个大背景讨论中国的收入分配问题。民族企业的生存、国家的经济发展，是解决贫困问题的前提，也是我们制定收入分配政策的制约力量。

经济全球化给收入分配政策带来的挑战不止是中国面临的问题，也是许多发展中国家面临的问题。哥伦比亚大学萨拉-马丁教授的一项研究表明，在1980-1998年间，主要是由于国与国之间收入差距的缩小（大部分来自中国居民收入的提高），世界范围的收入不平等程度降低了，但国家内部的不平等程度反而上升了。我猜想，这两个现象同时存在与经济全球化有关。全球化一方面扩大了国内收入差距，另一方面缩小了我们与发达国家的差距。权衡利弊，利大于弊。

六、权力与腐败

我们必须承认，一部分收入差距是腐败造成的，这样的收入差距是人们最不能容忍的。

计划经济下，也有腐败。人们感觉到改革以来腐败比原来严重得多，我想有两个原因：一是原来非货币形态的隐性腐败（如招工提干时“串换”），变为货币形态的显性腐败；二是实际的腐败确实增加了。

我曾用一个数学公式分析表明，实际腐败的增加有这样几个原因：一是随着中国经济货币化程度的提高，权力的经济价值增加；二是经济关系的复杂化使得监督腐败变得越来越难；三是市场机会的增加使得官员的“保留效用”（即因腐败受处罚离开政府后可得到的效用）上升；四是惩罚力度降低（如达到死刑的最低贪污额大大提高）；五是政府官员的正式工资相对较低。

上述五个因素中，都与权力有关。权力是腐败的“本”，其他方面是“表”。反腐败要“表”“本”兼治，但釜底抽薪的办法是治本，也就是是减少政府官员的权力。有人曾提出“高薪养廉”，有一定道理，但在政府官员权力过大的情况下，“高薪养廉”是养不起的，官员工资太高的话民众也不会接受。这里的关键问题是，在市场经济国家许多属于公民个人和企业的权利，在我们国家则被政府垄断，如开办企业，从事投资活动都得政府批准，个人和企业不得不通过“行贿”的办法“赎买”本应该属于自己的权利，从事正常的经济活动。针对当时反腐败只治表不治本的做法，我在1994年说过，如果我们不从根本上改变政府统治经济的体制，不减少政府的行政审批权，私人产品（按照经济学的定义，使用上没有排他性）领域的腐败反倒是一个“次优”选择。我的意思说，反腐败必须治本，不能治标不治本。一方面强调反腐败，另一方面又不想减少政府的权力，是掩耳盗铃，叶公好龙；不仅做不到，即使短期内做到了，也是以巨大的社会效率损失为代价的。同时做到经济高增长和没有腐败的前提是，废除政府垄断资源配置的权力。有人说我在为腐败辩护，其实是误读了我的观点。把问题说透彻，这是学者的责任。1999年，我在“中国发展高层论坛”的发言中到，“如果废除了政府审批，腐败至少可以减少50%”。这个发言对随后的审批制改革产生了重要影响。一万个善良的愿望，抵不上一个有效的行动！