从症结处入手改革出租车业

郭锐欣
（北京师范大学博士生）

燃油涨价，出租车是否提价引发争议。暂且不论该由谁来承担这部分多出来的成本，先费些笔墨把北京市出租车行业中存在的问题及症结之所在理理清楚。

一、存在的问题
有两个现象值得我们注意。（1）北京市正规出租车司机平均每人每天工作超过12小时，月收入却仅能维持在2000元左右。（2）北京市黑车数目众多、黑车现象屡禁不止。那么，为了保住正规出租车司机的利润，似乎应该强力打击黑车。其实不然。
出租车的数量和价格在政府管制之中，当管制控制了供给，如果需求增加，供给因为管制而没有相应增加时，超出管制供给的那部分需求有可能寻找低于管制价的非法供应，这就是黑车面临的市场。《北京交通发展纲要专题研究》对1986年、2000年和2002年的北京市居民出行特征调查进行了分析总结，其中有居民意愿乘坐出租车出行比例等项目的数据。考虑到1986年数据陈旧，2002年是小样本抽样调查，数据不完整，笔者选用2000年的调查数据，采用交通运输中常用的计算公式，推算出在2000年北京市的正规出租车需求数目应该在10万辆以上。然而自1996年到现在，北京市正规出租车数目增长有限，目前约有6.7万辆左右，供给相对固定，不能满足需求。
正规出租车供给不足，是因为司机不够吗？非也。由于出租车服务的技能要求较低，北京市周边不务农的农民和城市中的下岗职工形成了丰富的劳动力市场。然而除了数量和价格管制之外，还存在歧视性进入管制，即不允许个人获得出租车经营权。6.7万辆正规出租车之中，个人拥有经营权的车辆仅为1100多辆。很长时间以来，因为出租车公司的“车份钱”占去了出租车司机的大部分收入，公司盘剥司机的讨论似乎从来没有停止过。一方面是城市出租车需求不能被满足，另一方面私人经营者被排除在正规市场之外，出租车公司收取较高的“车份钱”。黑车现象的产生就不足为怪了。
在我看来，出租车司机选择驾驶正规车还是黑车，主要决定于个人对风险的偏好程度，除此之外，大部分司机无明显差别。风险厌恶者且能够承受公司份钱的司机选择提供正规出租车服务，而不愿意上交较高车份钱的风险偏好者就进入了黑车服务行列。先前提到的两个现象是同一类劳动者的不同选择的结果。很多黑车司机其实根本就是从正规车司机队伍中退出的。对于基本上无差别的服务提供者，为什么一定要强力打击一方，保住另一方呢？更何况即使严厉打击，也根本无法抵制市场的作用，只能收到一时的效果。因为只要有市场存在，黑车现象就不会消失，如果上述供求矛盾继续激烈，黑车现象只可能会更加严重。另外，就算花大力气打击黑车，也未必会让正规出租车司机的收入提高多少，因为我们其实没有弄明白黑车对正规车司机收入的影响究竟占了多大比重，也不清楚打击黑车之后会不会延长了居民等待时间反而减少出租车需求，将更多的人推到购买私家车行列中。北京市前段时间刚刚解禁小排量汽车，这种担心不足为怪。如果当真如此，那只能更加恶化北京市的交通状况，对正规出租车司机也没有多少好处。

二、歧视性进入管制是症结之所在
如前所述，正规出租车司机和黑车司机基本上无差别，如果数量和价格管制是考虑到交通状况、城市承受力等诸多因素等，那么对个人准入进行严格限制的歧视性进入管制的理由就乏善可陈，除了个别公司外，大部分公司并没有呈现出规模经营的好处来，属于低效率、高回报运营。歧视性进入管制使出租车市场的竞争主要集中在司机之间，而公司之间、公司和私人之间缺乏竞争，公司缺少改善管理丰富服务内容的动力。
出租车经营权的性质是什么？公司和个人，在政府授予出租车经营权问题上，是否存在绝对的区别？
任何潜在利益都可能成为财产形式，出租车经营权属于政府为管理公共事务而创造出来的一种专营特许权，属于无形财产，和其他形式的由政府创造出来的福利、专营特许、政府合同和公共资源的使用权等一样，是无实体性的新财产形式。这些新的财产形式具备了财产的三个特征：有用性、稀缺性和可交易性。政府通过限制出租车经营权的数量进行严格的数量控制，使出租车服务的供给基本固定，从而该行业产生了高于机会成本的经济租金，也就是说，出租车行业存在的经济租值是政府实行数量控制的一种结果，而不是某种要素的报酬。从产权角度进行分析，正如张五常在《经济解释》中所说的那样，政府保留出租车经营权的所有权，是出租车行业的真正垄断者，通过数量管制控制了出租车供给，减少了行业内的竞争者，拍卖出租车经营权，收取的是垄断者的租值。政府将一定时期的经营权授予个人或企业，收益权则通过收取有偿使用费在政府和经营者（个体司机或企业）之间进行分配，这些关系通过合约的形式予以确认。事实上，这相当于政府通过收取租金的方式将出租车经营权出租给个人或企业。获得了一定时期内的经营权的个人或企业与政府签订了“出租合约”，在满足合约要求的条件下，其经营权和收益权应该受到法律保护。
因此看来，将经营权授予公司或者个人其实没有本质上的区别。
也许有人会说，公司比个人更具有资金势力，可以发挥规模经济，提供高科技服务。这并没有错，但是必须分清楚，由市场竞争选择的公司和由行政力量选择的公司有着质的区别，后者先天不足，没有足够动力从公司内部着手进行缩减成本、改善服务等创新活动。北京的出租车公司规模大，却服务单一、且少有创新，如果探究历史则属于行政力量选择的结果。出租车经营权如果被当作一种政治变量，而不是制度变量，根据政治需要安排产权，其结果往往缺乏效率。歧视性进入管制没有存在理由。

三、正规出租车运费提高之后
回到这次的提价之争，初衷是保证出租车司机收入，但是笔者问过十几位司机，他们一致表示担心收入降而不升。收入是升是降都是猜测而已，没有人尝试计算过出租车的需求弹性，因而对司机收入的实际影响不能随便下结论。但是，可以肯定的是，出租车司机的收入不会有大的提高，黑车现象只能更加严重。
相信政府一定了解到这一点，所以提出查处黑车罚款50万，对这一政策的可行性，我表示极大的怀疑。首先，黑车被查处的成本是被发现概率和罚金的乘积，即使设置了高额罚金，如果被发现概率不高，效果并不大。其次，执法机构对黑车进行打击也需要成本，加大打击力度一般只能在一段时间有效，基本上无法长期保持。再次，提供黑车服务的司机一般少有50万存款，罚金数目如此之高，在收不上来的情况下，除了具备威慑力之外几乎无效。最后，即使50万罚金能够收到，那也是孩子的学费、老人的医药费，有可能会产生其他社会问题。
燃油涨价，提高出租车运费，影响到司机和乘客的利益，却对拥有出租车经营权的公司无任何冲击。这个道理似乎有些说不过去。

四、北京市交通状况与出租车行业
一直以来，无论是交通部门还是普通百姓，都认为出租车是造成北京市道路拥堵的重要原因。为此，我和另一位朋友曾经特地在北京市的主要街道进行了数车试验，一共三次，都是从下午一点半到晚上八点半。结果发现出租车空车率在不同时段起伏较大，呈现明显的U型，越接近高峰期越低，在高峰期时出租车明显供不应求，另外高峰期其他机动车明显增多是造成交通拥堵的主要原因，想要依靠严格控制出租车数量来解决交通问题显然有些舍本逐末。对于北京市来说，要解决交通拥堵问题，首先应该对高峰期其他车辆进行适当限制，其次需要配合灵活而合理的出租车管制政策。
考虑到城市交通已经不堪重负，笔者并不赞成取消数量和价格管制。因为出租车有着自身的行业特性。首先，出租车的数量供给受到城市道路供给的约束，不能单纯由需求决定。一般来说，和与日俱增的交通需求相比，城市的道路供给在一定时期内相对固定，运载能力有限，因而决定了在相应时间段内，出租车的数量供给不能随需求增长而很快增加。道路供给的约束不仅对出租车如此，对其他车辆同样存在，这是造成城市交通拥堵的重要原因之一。那么是否能够依靠扩张公路容量解决交通拥堵呢？事实上，由于道路建设很难跟上机动车交通量的变化，扩充道路容量可能会带来更加严重的拥堵问题。唐斯－汤姆森悖论（1962，1984）解释到，扩张公路容量会吸引部分旅客购买私车从而加入到新扩张的公路上，由此减少使用公共交通这种更加经济的服务，在新的均衡里，拥挤程度可能比道路扩张前更加严重。这个悖论告诉我们，单靠技术手段无法有效地解决交通拥堵问题，应该同时辅助于合理的经济和行政手段。
其次，就道路交通和城市环境而言，出租车行业具有外部性。像北京、上海这样的大都市，经济较发达、交通需求较大，同时公共道路资源稀缺，因而从交通和环境的角度考虑，不管出租车在所有车辆中所占比重是大还是小，如果不进行数量管制，一旦提供服务的车辆增多，将会在一定程度上给道路交通和城市环境带来较大压力，从而损害到公共利益。
再次，出租车服务的觅价行为是在公共路面上进行的，具有外部性。传统出租车与乘客之间具有“一次性”交易的特点，即相同的乘客再次乘坐同一辆出租车的概率比较小，当交易只进行一次时，买卖双方不用考虑将来合作的可能性，买方倾向于报低价，而卖方则更愿意报高价，其结果要么是无法交易，要么是经过一番讨价还价之后达成协议，无论结果如何，觅价的过程需要占用路面，因而除了乘客和司机需要支付较高的交易成本外，其他所有使用公共道路的人都承担了由此造成的“拥堵成本”，不能简单地取消对出租车行业的价格管制。
最后，出租车需求受到价格和等待时间的影响，等待时间由空车数以及交通拥挤状况决定。商品的价格和质量会左右消费者是否购买的愿望，对于乘客来说，等待时间可以被看作为服务的价格成本的一部分，对于出租车司机来说，缩减等待时间可以被认为是服务质量的提高，不同之处在于，此种质量改进在很大程度上依赖于整个市场状况和交通情况，很难由单个服务提供者控制。
作为城市公共交通的一个重要组成部分，出租车行业自身的特殊性决定了适当的政府管制在一定程度上是必要的。那么，什么是适当的政府管制呢？

五、开放的、动态的管制要求
正如大多数经济学者所认为的那样，在必须实施管制的情况下，判断具体管制政策是否合理的依据应该是：是否提高了社会福利。合理的管制应当是使“市场失灵的社会成本”和“管制的社会成本”之和降为最小，在保证不破坏竞争作用的前提下，进行有选择有针对性的管制。
对于出租车行业，现有的固定不变的数量和价格管制使其缺乏应对需求变化的灵活性，有一定的局限性，歧视性进入管制不仅带来了严重的黑车问题，还养活了无竞争能力的出租车公司。因此，燃油涨价，出租车运费涨还是不涨并不是关键所在。在出租车行业改革过程中，有以下两点值得特别注意。
取消歧视性进入壁垒，可以通过放开并发展电话叫车业务的方式。
电话叫车业务既能够满足需求，又能减少街道上游走拉客的出租车数目，讨价还价的过程可以在电话中进行，因此无效交通流量较小，可以最大限度地降低出租车空车率和路面占用率。适度放开对这种服务的数量和价格管制，具备特定营运资格的司机和车辆都可以提供此项服务。政府除了收取一定管理费用之外，不设置过高的进入门槛，允许服务的提供商根据车辆的性能以及服务的质量等因素自主制定运费。此项服务可以分流出一部分具有特殊偏好或者行动路线相对固定的乘客，从而与传统出租车服务之间存在竞争。竞争的结果有助于给传统出租车的数量和价格管制标准提供可以参照的“度量”，同时也有助于将一部分“黑车”纳入正规管理的范围内。
北京市政府对电话叫车服务规定了价格安排，但是额外的收费标准并没有促使出租车公司大力推进此类服务，其主要原因一方面是由于歧视性进入管制使出租车公司轻松收到丰厚利润，而缺少提供类似服务的激励，另一方面是因为有能力并且愿意提供该服务的潜在进入者被现行的严格管制政策拦阻在市场之外。
灵活的数量管制和价格管制。
出租车供给应当随着需求变化而变化，不能固定不变。应该根据城市人口变化和居民出行需求变化对出租车数目进行有规律调整。允许出租车运价根据需求变化在一定范围内进行相应调整，可以通过适当提高非高峰期运费，分流一部分不是必须在高峰期出行的交通需求。考虑到夜间出行需求的价格弹性小，而司机的工作强度高，可以适当制定较高价格。事实上，北京市政府对夜间价格有了类似规定，但是没有白天价格调整的相关规定。
燃油涨价，出租车是否提价引发争议。此次争议的重点是谁应当来承担这部分多出来的成本，在理清了出租车行业存在的问题及症结所在之后，就更容易理解郭玉闪对出租车行业成本与价格的分析，接受从出租车公司内部将这部分成本消化掉的观点。