盖茨将其积累的巨额财富悉数捐出，国内舆论普遍以此为标杆，批评国内商人之吝啬和缺乏公益心。不过，在我看来，盖茨的那笔钱对于很多公益事业固然很重要，但盖茨及无数像盖茨那样投入种种公益事业的商人们、非商人们的努力，还具有更为重要的作用：这些努力有助于塑造一个多中心治理秩序，在这种秩序下，公共品的供应将更为充足且具有多样性，且不会侵害个人自由。

盖茨基金会与宪政秩序

需要注意的是，盖茨并不像中国的很多商人那样，把钱捐出了事，而是捐给了自己早就设立的盖茨夫妇基金会。拥有这样一大笔资产之后的基金会，真的像中国古代对富豪充满警惕的大臣所说：富可敌国。而在我看来，盖茨捐款的革命性意义也正在于，他确实用这笔钱建立了一个政府。当然，更准确地说，是建立了一个治理中心。这个治理中心将独立地运用自己的资产，向全球供应它自己所生产的几种公共品。

实际上，当代西方比较健全的社会，确实存在着无数政府，而不是一个政府，从而呈现为典型的多中心治理秩序，盖茨夫妇基金会则是其中的一类重要权力。

首先，严格意义上的政府本身就是多中心的。此即关于权力制衡的传统学说所说的，权力在纵向、横向上的分立与制衡。联邦制体现了权力在纵向的多中心性。政府之间没有上下级之分，从联邦、到州，到市或市镇，每个政府对不同范围的民众各自直接承担自己的职责，从而形成一种重叠治理格局。分权制则体现了横向的多中心性，也即，在每级政府，权力都是分立的，最基本的划分是立法、执行与司法，各个部门独立地供应自己应当对公民供应的公共品。当然，这些权力中心之间也相互制约。因而，在一个健全的宪政国家，存在成百上千的政府。全国性政府确实享有占先的政治与法律地位，但它的权力绝不是至高无上的。相反，在不同领域，各个部门、各个政府都可能享有至高无上的地位。比如，联邦最高法院的判决在司法领域就是至高无上的，立法和行政部门均无权否定之。

其次，政府的权力似乎也有一种独立化、分散化的趋势。应当说，司法“独立”是此一趋势之滥觞。传统的政府是全能的，行政或立法机构兼理司法。不过，现代之初，司法逐渐从这样的政府中独立出来。这一点，在英格兰表现得最为突出。最终形成了独立的司法机构和法律人共同体，司法在很大程度上从政府那里独立出来，带上了一种十分强烈的非政府色彩。它依据法律人共同体所发现、探究的理性，而不是依据政府的意志来审理案件。

二十世纪以来，西方各国政府的社会、经济权力不断膨胀。不过，这些新增权力并没有完全被纳入到传统的国家架构中，而是在此结构之外生长，成为“独立”的权力。这方面的典型是中央银行、金融市场各个领域的独立监管机构（agency）。尽管货币传统上被认为是国家的主权性权力，但现代，人们却普通强调中央银行的“独立性”。其实质就是，中央银行独立于那个具有过强政治性的主权，仅仅依靠经济理性来决定货币政策。大体可以说，这些独立监管机构介于严格意义上的政府机构与非政府机构之间，它们确实行使着权力，但与传统立法、行政权力不同，其权力之行使更多地基于其所在领域的内在逻辑，基于理性，而非基于主权的强制。

第三，社会与国家之间也存在着广泛的分立与制衡，而社会本身自然地呈现出多中心性，各个社会治理中心与不同政府或政府的不同部门构成一种复杂的合作和/或竞争关系。

宪政秩序的兴起，以国家与社会的二分为其根本特征，这一“二分法”是现代自由主义理论的基本范式。其间经历了二十世纪大政府的时代，二十世纪后办期，与国家相对应之社会，再度引起关注。人们对此趋势已经提出诸多理论予以解释，比如公民社会理论，NGO组织的概念。不过，用以形容社会最恰当的概念，依然是那个最具有包容性的概念“社会”。

这样的社会首先包括赢利性组织，即公司，尤其是那些在相应治理层级上具有较大影响的公司；由商人组成的地域性商会，各种专业性行会；劳工组织；各个领域的慈善、公益组织，盖茨的基金会就属于这一类，但其实，在美国，这类机构非常多；宗教机构，他们也从事广泛的社会事业；大学；独立研究机构；新闻媒体，及作为一种新兴媒体和沟通交流手段的网络，等等。

总之，民众通过在社区、在商业领域、在专业领域、在慈善公益及其他领域，建立各种自治性组织，制定相应章程（charter）——其效力类似于宪法。据此他们自行筹措资源，授受权力，并以特定方式处理相关领域的事务。

应当说，这些自治性组织的公共性、政治性各有等差，但就其性质来说，他们都可算程度不等的“政府”。当然，严格意义上的政府的功能相当繁多，按照主权理论，甚至是无限的。不过，按照联邦制理论，联邦政府只能行使宪法明确列举的权力，因而，严格意义上的现代政府之功能也是有限的。至于上述各种组织，其功能更为有限，他们通常在章程中明确地限定自己的活动范围。但这并不妨碍我们称之为“政府”，因为他们确实在不同程度上行使着“权力”，向不同范围的民众提供着不同种类的公共品。

由此，在宪政秩序中，我们看到的是不是一个政府，而是一个政府网络体系：从严格意义上的政府，到政府旁边的独立政府（独立监管机构），再到政府之外的准政府。在严格意义上的政府架构中，不同的政府分立且相互制约，后两类机构也都具有排斥严格意义上的政府的自觉追求。司法机构、中央银行之独立性诉求，就表现了这一自觉。从台湾发展起来的慈济功德会，在从事慈善事业的时候，也坚持“直接、重点、尊重、实时、务实”五原则，不论发放物资或地方建设，从不假手当地政府，都是慈济人亲手进行。

这样的多中心治理架构，乃是宪政的基础，也是宪政的根本特征。迈克尔·波拉尼以“多中心性”（polycentricity）解释市场的特征，并将其扩展用于解释现代社会的管理。奥斯特罗姆则讨论了公共品供应的“多中心治理”问题及联邦制的制度，并试图把民主理解为一个多中心秩序环境中的自主治理的过程。在我看来，“多中心治理”理应提升到宪政层面来考察。

宪政从根本上说乃是人民自我治理的制度安排。因为人性之丰富性，人的生活之多样性，这种自我治理必然呈现为一种自下而上的多中心态势，由小的治理团体逐渐扩展为大的治理团体，从非政治性团体扩展为政治性团体。而那些小团体并不会因为大团体的出现而消失，相反，在扩大了共同体范围内，民众可以更为便利地组织更多样的、更有效的自我治理组织。所有这些大大小小的组织，在不同领域、不同程度上制定相关规则——它们也是法律，并执行自己的法律，同时供应人们不同种类的公共品。由此形成的，就是多中心治理秩序。

这种秩序是宪政的。因为，大量组织制定、执行规则，将形成规则之间的竞争，从而使正义的规则被筛选出来，并趋向普遍化。另一方面，政府、独立监管机构、自治性组织在供应公共品过程中，形成一种竞争-合作关系，会推动公共品过程的竞争性，从而使公众得到更好的公共品服务。

更重要的是，可能对自由造成最大伤害的国家的权力，因此而被消解。政府确实是这一多中心治理秩序中享有较多权力的机构，但很显然，它不是享有权力的唯一机构。自治性组织的权力可能与政府相互补充，也可能与政府重叠，从而形成合作或竞争关系。事实上，很多自治性组织供应公共品的能力可能高于国家，从而使国家没有理由进入这些领域。众多自治性组织也使民众有能力影响、支配政府。借助这些自治性组织，分散的民众可以参与各个层面的政治，可以有效地监督政府行使权力的过程，阻止政府滥用权力。在这样的多中心治理的共同体中，甚至不能说存在一个“主权”。而这，就是宪政的根本特征。

因此，一个有效运转的宪政秩序，需要无数像盖茨基金会这样的独立的治理中心。当代中国很多商人与盖茨的差距也正在这里。中国商人似乎逐渐慷慨起来了，但他们更多只是捐款，甚至大部分是捐给政府出资创办的北京大学、清华大学，捐给政府管理的红十字会，甚至直接就捐给政府民政部门。这种慷慨，反而使国家的权力有了更多可支配资源。

相反，盖茨，或者证严法师显然具有更为深刻的关怀，一种对于人类优良治理秩序的关怀：他们要以一己之力，在政府之外独立地向民众供应某些公共品。他们不光是送钱给民众，而且希望与他们一起创造一种更好的治理秩序。实际上，史上最伟大的商人都具有这样的情怀。洛克菲勒、福特等人就不用说了，即便是现代中国，也有很多这类商人。“实业救国”固然有失空疏，但清末民初的商人们确实做了很多伟大的事业。张謇通过创办企业，塑造了一个现代城市。还有不少企业家创造了当时具有较高治理水准的市镇。他们也在其他领域提供了公共品。比如穆藕初先生斥资创办昆曲传习所，拯救、复兴昆曲，国人今天依然深受其益。今天有几多商人具有如此公共情怀？如果没有这种情怀，商人捐助的金钱就没有多大意义，甚至会对社会形成良好治理秩序产生巨大负面作用。

盖茨基金会与天下主义

盖茨的基金会是一个全球运作的机构，因而，它及类似机构对于优良的全球治理秩序之形成，也具有重大意义。

传统的全球治理在很大程度上依赖国家间政治（通常所说的“国际”international，准确的意思是国家间）。然而，通过这种国家间政治来治理全球，乃是自相矛盾的。民族国家的根本特征就是其自称享有“主权”，而所谓主权，就是它自命在某一疆域内享有至高无上的地位。因而，传统的主流国际政治理论甚至根本不承认国际法是真正的法律，因为，主流政治哲学对主权的定义中就包含一条：主权是法律的渊源，而不受法律的约束，也无人可以对它强制执行法律。而没有全球性法律，就不可能有良好的全球治理。依据传统的主权理论，不可能存在全球治理，世界上所能存在的只能是国家间政治，最好的和平也不过是势力均衡、恐怖平衡。

这样的全球格局倒也是多中心的，但这是一种缺乏伦理基础的原子式的多中心结构。一个宪政的民族国家内部尽管存在诸多独立监管机构、自治性组织，但他们均不宣称自己是“主权者”，甚至联政府也不作如是宣称。这就使他们具有合作、竞争、从而形成秩序的可能。尤其是，在这里，由一个独立的机构所执行的正义法律，多中心的治理实体之间据此就可以形成有机的秩序。而恰恰是这一点，在全球范围内是不存在的。

当然，自第二次世界大战之后，情形发生了一定变化。政治哲学开始放松主权的定义，民族国家也愿意让渡本来神圣的一部分主权。尤其是欧洲联盟，展示了一种超越国家间政治、进行有效的跨国治理的可能。此一范式有没有可能扩展至其他区域，远不是那么乐观。

不过，人们也普遍注意到当代国际领域的另一个趋势，在民族国家政府及政府间正规组织之外，出现了大量全球性组织，他们活跃于全球公共空间，并且在很多领域发挥着越来越重大的作用。甚至那些由民族国家组成的国际组织的议程，也由这些非国家间的全球性组织设定。这类组织包括：跨国公司；各种非官方的国际性组织，如国际奥委会，大赦国际，以及在似乎被国人广泛关注的记者无国界组织；各种大型跨国性基金会，比如福特基金会、洛克菲勒基金会，索罗斯支持的开放基金会，盖茨的基金会当然也属于这一类；全球性公益组织，比如环保组织，动物保护组织；全球性新闻媒体，等等。

也许，这才是真正的全球治理的雏形，是中国圣贤所倡导的“天下主义”适用于世界治理的开端。上述大多数机构，包括盖茨夫妇基金会，从一开始，就从全球视野来构想全球的治理，而不是从民族国家的角度来构想全球的治理。它们类似于全球性独立监管机构，全球性特定种类的公共品供应体系，当然，跨国公司则是全球性经济活动的组织机构。它们从一开始就是全球的，而不是民族国家的。它们具有全球性价值诉求和治理结构。这些特征，正是它们超越主流的国家间政治的地方。

也因此，这些组织在很多时候是排斥民族国家政府的。中国很多学者、部分民众具有强烈的国族主义心态，依然迷信民族国家，倾向于把这类机构当作某个国家、或某个文明的附庸。他们也指责这些机构干预中国内政，殊不知，这样的指责完全是无效的，因为，这些机构眼里根本就没有民族国家。他们所考虑的就是生活在全球化时代的人们如何享有一种优良的治理。

正是这类组织的出现，使得全球性公共品供应的种类大幅度增加。他们参与国际政治，成为其中的重要角色，并且逐渐改变另一种主角——民族国家——的行为模式，使之在有的时候超越国族，而以全球视野来思考全球事务。

康德以来，面对民族国家之间的冲突和战争，很多哲人在考虑，如何形成一种和平的“国际”秩序。像盖茨夫妇基金会这样越来越有影响力的全球性治理中心，则提示了合乎宪政原则的真正的全球治理秩序——不是国家间政治——的可能性。在全球范围内，人们可追求的目标不再只是和平，还有善治。

关于这一点，国内商人似乎根本没有意识到，儒者似乎也没有意识到。比如，假如盖茨基金会主张独立地在某个省不让政府参与而独立地发展某个项目，让当地民众获得某种公共品，我们能否意识到，这正是当代的天下主义？