收容遣送之后……——东莞市调研报告
沈岿
一、调研的背景、初衷和结论2003年，由惨痛的孙志刚事件为引线，全国掀起了对实行20余年的收容遣送制度现实弊病的揭露和对其合法性的质疑，要求废除该制度的民意吁求不断高涨。2003年6月18日，国务院正式宣布废止1982年5月发布实施的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并通过了体现人文关怀的新型管理规范——《城市生活无着的的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）。
然而，在多数民众对这一制度的变革和转型表示欢迎与赞赏的同时，舆论中又出现了怀疑的声音。这种怀疑声音的主要起因来自三个方面：
其一，在收容遣送制度废止后的两三个月内，一些城市的违法犯罪率呈明显上升趋势，社会治安面临严峻的挑战，部分市民深感人身和财产的安全受到更多威胁。
其二，收容遣送制度废止之后，一些大型城市的流浪乞讨现象剧增，并且显示出以下状况：大量流浪乞讨人员出现在城市繁华地带，白天行乞，晚上露宿街头；乞讨人员向路人甚至正在开车驾驶的人强要硬讨；越来越多的少年儿童或者自己行乞或者由成年人带领行乞；有组织的乞讨也逐渐凸显；等等。这些状况引起部分市民的不满和嫌恶，维护市容、卫生、交通、秩序甚至人身安全等的呼声也就随之而起。有些城市旋即出台划定“禁讨区”的规定。
其三，新型的流浪乞讨人员救助制度，以自愿接受救助为原则。但是，从实际运作的情况看，大部分流浪乞讨人员宁愿过着流浪乞讨的生活方式，也不愿意接受救助。救助制度的价值，包括先前支持该制度的人所认为的人文关怀价值，似乎并没有得到充分的体现。
鉴于违法犯罪率的上升与收容遣送制度的废止在时间上恰成吻合，流浪乞讨现象剧增给城市治理又造成许多新的问题，而流浪乞讨人员救助制度并未像想象中的那样发挥其救助作用，因而，有人对收容遣送制度如此迅捷的废止的合理性，提出了质疑。
那么，收容遣送制度废除的效应究竟如何？违法犯罪率的上升是否真地与该制度的废除有关？普通民众和公务人员是如何看待这一问题的？流浪乞讨人员救助管理制度的实效是怎样的？流浪乞讨带来的城市社会问题的真相如何？政府在管理上的应对措施是什么？带着这些问题，九三学社东莞市委和北京大学宪法行政法研究中心，在东莞市政协的支持下，合作进行了一次为期3天（2004年6月7日－9日）的调研活动。
本次调研的主要方式是访谈。尽管调研时间和方式受到局限，对我们所欲了解的问题无法获得客观、准确的信息并进行有效的分析，但在与东莞市政府、市政协、法院、公安局、救助管理站等部门的公务人员访谈以后，我们对有关问题有了初步的认识。
我们的主要结论是：
1、2003年6月－8月的违法犯罪率上升，确与收容遣送制度的废除有着一定的关联，但必须全面地看待这一复杂的关联，而不是简单地将其作为质疑收容遣送制度废除的理由。造成这种复杂关联的最根本原因是，收容遣送制度在废除之前，实际上已经成为城市外来人口管理和治安管理的一个重要手段（尽管这种作法存在合法性与合理性的弊病）；而以救助为宗旨的新型管理制度，在性质上无法完成旧制度的主要功能。
2、流浪乞讨人员救助管理制度的实际运作，也与《救助管理办法》的宗旨存在一定的错位，但其作为一种崭新的制度，一方面，已经在一定程度上起到救助的作用，另一方面，这样的错位是制度试验的必然，有待进一步的经验总结和反思，以求制度的完善。
3、由于收容遣送制度已遭废除，城市外来人口管理和治安管理的一个重要手段也就消失了，流浪乞讨人员救助管理制度只是发挥一定的政府救济功能，而不能完全作为收容遣送制度的替代品，所以，外来人口较多的城市，面临新的挑战，需要尽快把“外来人口的综合治理”列为政府重大课题进行研究。
以下是与这些结论有关的具体报告。
二、收容遣送废除：外来人口管理和治安管理出现缺口东莞市公安局指挥中心提供的一份统计表格，明确显示2003年6月至8月的违法犯罪率呈急遽上升之势。据指挥中心的警员介绍，这一时段的违法犯罪活动以“双抢”（抢劫、抢夺）为主。9月份以后，显示违法犯罪率的曲线开始回落。[1]如何解释这一现象呢？的确，违法犯罪率上升的时段恰是在国务院废除收容遣送制度之后。这一时间的吻合比较容易令人把治安形势的恶化与收容遣送制度的废除挂钩。
然而，经过调研，我们发现，尽管这一现象确实与收容遣送制度的废除存在一定的关联，但结论绝非如此简单。实际上，根本的原因在于，收容遣送制度在废除之前已经成为城市外来人口管理和治安管理的一个重要手段，而这一手段的突然撤销，令城市管理者一时无法适应。
收容遣送制度肇始于1961年，当时，中共中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立“收容遣送站”，以民政部门为主，负责将盲目流入城市的人员收容起来，遣送回原籍，与此同时也提出公安机关要对收容对象进行审查鉴别。可见，该制度自一开始，就主要以限制人口流动和治安管理为目标。1982年颁布实施的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》），在字面上看，其目的在于，“救济、 教育和安置城市流浪乞讨人员， 以维护城市社会秩序和安定团结”杖萸菜偷亩韵笠仓皇恰凹揖优┐辶魅氤鞘衅蛱值摹⒊鞘芯用裰辛骼私滞菲蛱值暮推渌端藿滞飞钗拮诺摹薄?script>WriteZhu('2');也就是在城市秩序与社会治安的旧旨向之外，增加了社会救助的目的。然而，其在限制人口流动和治安管理方面的功能仍然是最为主要的，压过了甚至湮没了救济功能。
并且，流浪乞讨人群被视为一个“藏污纳垢”的群体，运动式的严厉打击违法犯罪的活动，往往以对该群体的收容为先，再行审查鉴别并分别处理：犯罪嫌疑分子，由司法机关处理；流浪乞讨人员，遣送返乡。[3]1991年，国务院又发布了《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将收容遣送对象扩大到“三证”（身份证、暂住证、务工证）不全的流动人员。控制人口盲目流动、加强社会治安的目的，更加明显地胜于救助目的。
我们虽然还没有对收容遣送制度在外来人口管理和治安管理方面的作用进行更为细致的调查，也未对该制度在这两方面的作用与其在政府救助方面的作用进行更为精准的比较，但是，仅从以上几个规范性文件的内容，即可毫无疑问地得出一个结论：收容遣送制度的目的和功能，并不像《收容遣送办法》的字面所显示的那样以政府提供救助为主，而是以管理外来人口和加强社会治安为主。[4]这更不用提及，在孙志刚案发生以后，大量媒体曾经报道的以收容遣送为名、实为“强取豪夺”的、普遍存在的违法犯罪现象，已经使得现实中的收容遣送制度更进一步异化变质。
正是因为收容遣送制度实际存在上述性质和功能（一个事实的存在，在规范层面上如何评价不在此讨论），故而，当国务院于2003年6月18日挤铣妒杖萸菜桶旆ā贰⒉⑼背鎏ㄒ哉戎康摹毒戎芾戆旆ā返氖焙颍饩鸵馕蹲乓幌钪匾耐饫慈丝诠芾砗椭伟补芾淼氖侄伪怀废恕６庖皇侄蔚亩溉蝗∠沟貌糠止哺删皇辈芎偷执サ男奶Ｔ诘鞑楣讨校不夭糠止ぷ魅嗽狈从常」苁杖萸菜椭贫鹊姆铣肥堤逑址ㄖ握妥鹬厝巳ǖ南冉砟睿捎诠芾硎侄蔚那啡焙退镏靖瞻负蠊愣≌喙捕游榧吐傻囊幌盗醒侠鞔胧沟眯矶嗷愎哺删宋匏蚀印ⅰ岸喔扇菀追复怼⒍喔刹蝗缟俑伞钡让芎偷执サ男奶⑶乙砸恢窒喽韵奶壤炊源シǚ缸锵窒蟆６氪送保杖萸菜椭贫缺旧矶晕シǚ缸锓肿拥耐辶σ膊淮嬖诹恕Ｒ恍┎环ǚ肿游笠晕肮膊桓衣易ト恕保没淌拢⒅饕邮虑蓝帷⑶澜俚仍谀戏匠鞘薪隙嗟奈シǚ缸锘疃Ｉ踔粒行┚Ｐ缘亓鞔茏靼傅奈シǚ缸锿呕铮嗷ブ淞纾兰谄渌∈械耐锴袄垂愣òǘ福┳靼浮Ｕ饩褪鞘杖萸菜椭贫确铣螅シǚ缸锫始卞嵘仙脑蛩凇！?/p>
不过，鉴于治安情势的恶化，东莞市公安机关通过扩大公安队伍和治安联防队、加强对出租屋的管理、开展“反双抢”活动等措施，对违法犯罪活动予以了严厉的打击，从而有效地遏制了违法犯罪率的上升势头。9月份以后，违法犯罪率曲线的回落，就是东莞市公安机关在一段时间内的紧急应对措施产生的效果。[5]这一事实证明了：收容遣送制度废除以后，违法犯罪率的上升只是一时的问题，只要政府有意识地考虑新的措施或者制度建设，就可以填补《收容遣送办法》废止以后在外来人口管理和社会治安管理方面留下的空白。问题在于：在外来人口流动较多的城市，地方政府如何娑缘胤叫蕴厣吹奶粽剑】斓匮扒笮碌闹贫冉ㄉ柚雎贰！?/p>
三、救助制度：并非填补缺口的替代品从《救助管理办法》于2003年8月1日起实施以来直到2004年6月8日（本次调研采访日），东莞市救助管理站共救助了3560人。据救助站称，这个将近一年的统计数字，相当于以前在收容遣送制度之下同样时间内被收容遣送的人员的1/10~1/20。[6]以往，但凡没有“三证”的，都有可能被强制收容遣送。作为一个新兴的经济城市，东莞的外来人口和流动人口的保守估计达到五六百万人，是其户籍人口的4倍左右，[7]潜在的收容遣送对象群无疑是庞大的。而现今，即便是流浪乞讨人员，也得基于其自愿而实施政府救助。这是救助管理制度施行前后在人数上存在明显变化的主要原因。
此外，在东莞市公安局一位高级警员的眼中，收容遣送制度的废止尽管在短时间内令公安人员难以适应，但是，这一事件连同救助管理制度的实施，给救助管理站带来的一个显著变化是：以往，收容遣送站的大门是紧闭的，门外经常站着一群人，准备领取可能是亲朋好友的被收容人员，站内究竟发生了什么情况，外人基本无法知晓；而现在，救助站的大门是敞开的，站内的情况一目了然，愿意接受政府救助的可以自由进出。[8]这象征着一个更为公开透明的政府形象。
除了这些形式上的转变之外，《救助管理办法》的具体实施状况究竟是怎样的呢？据救助站介绍，目前该项制度在东莞市实施的财政是有保障的。换言之，媒体曾经披露的对财政支撑的忧虑，在东莞市不成问题。[9]因为，东莞市政府设⒘?0万元的保证金，采取“用多少、补齐多少”的方式给予财政支持。救助站的人力也是较为充分的，编制为85人，其中，40个正式职工，45个临时工（目前被聘的临时工有35人）。为了提高救助站工作人员的法律素质，救助站还专门组织了培训，要求工作人员对《救助管理办法》的重点条文了如指掌。而且，救助站也自行规定了一些规章制度，以更好地规范工作人员的行为。
然而，就当下的情况看，救助管理制度面临的一个最大的、最具挑战性的问题是：救助对象的范围并不容易把握和操作。《救助管理办法》本身未对救助对象的范围给出明确的界定，民政部的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）第2条对“城市生活无着的流浪乞讨人员”作出了相对明白的规定：“《救助管理办法》规定的‘城市生活无着的流浪乞讨人员’是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员”。即便如此，在实践中，仍然不易清晰地对“谁有权获得救助”给出肯定无疑的答案。
在东莞，真正意义上的流浪乞讨人员接受救助的非常少。在所有被救助对象中，大约占40％的是两类人群：一是外地赴东莞打工，一时务工不着的人；二是成为违法犯罪行为受害者的外来人口。比如，有一位外地打工者工作一年存了3000多元钱，准备回家过年，但是被骗子骗走了所有的积蓄以后，就到救助站寻求救助。除了这两类主要人群以外，其余的还有：外来人口中被遗弃的亲属、工伤人员、劳务纠纷当事人、交通事故受害人，等等。从年龄结构上看，接受救助的对象集中在中青年，因为，16岁以下的只有152人，不到受救助人员的5％，50岁以上的有203人，不到7％。据估计，在严格意义上符合救助对象的，只占10％左右。
之所以会出现这样的情况，乞讨的“职业化”是一个重要的原因。根据东莞市救助站的不完全调查和统计，专门以乞讨谋生的人，在整个东莞约有2000余人，在东莞城区附近约有1000余人。[10]这些“职业”乞丐每天的收入大致在50-150元之间，因此，对于他们而言，行乞是一个比较好的生存方式，而无需向救助站寻求帮助。这些人只有在极少数的情形下，才会到救助站。而那些一时间生活无着的或者因为各种原因遭受临时窘困的人，绝大部分在没有沦为乞丐之前，就可能向救助站提出救助的申请。并且，这类人群占据了受救助对象的绝对多数。严格地看，这种情形不符合民政部《实施细则》中所谓的“正在城市流浪乞讨度日”。救助对象的难以把握，还可归因于对该项救助管理制度的功能的认识和定位上。救助站介绍，有的时候，对于那些并不符合规定的申请救助的人员，救助站也可能接受政府信访机构的指示而给予救助。因为，惟有如此，方能化解激烈冲突的矛盾。
在实践中的救助对象范围，与《实施细则》的文本规定存在差距。这一方面体现出该项制度尚在探索阶段，对其性质、作用、适用对象、运作程序等的认识与把握都有一个渐进的过程。在短期内，不可能将《救助管理办法》第1条开宗明义道出的目的（“对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度”）一步到位地予以实现。另一方面，这也意味着，试图通过引导、劝诱、提醒等唤起乞丐自愿接受救助的手段，在城市范围内大面积地消除流浪乞讨现象，进俳鞘械奈郎⒄嗪桶踩羌负醪豢赡芡瓿傻娜挝瘛Ｒ蛭蠖嗍蜇ざ际且孕衅蛭乃健爸耙灯蜇ぁ保侵械木蠖嗍植辉敢獾骄戎狙扒缶戎８匾氖牵陨系鞑樗竦氖率当砻鳎戎贫仍谛灾屎凸δ苌衔薹ㄍ瓿啥允杖萸菜椭贫鹊奶娲淙弧耙环弦涣ⅰ钡耐苯腥菀兹萌瞬庋恢执砭酢Ｍ饫慈丝诠芾砗椭伟补芾淼娜笨冢源硗獾闹贫扔枰蕴畈埂！?/p>
四、外来人口综合治理：一个重大的政府课题转型中国在一个城市化的进程中，面临流动人口从经济发展缓慢甚至停滞地区向经济正发展地区涌进的一股浪潮。接受流动人口的地区，既可利用教育程度不同的劳动力以促进本地的发展，但也需要应对由此带来的一切挑战。流动人口的普遍存在和迅猛壮大，使得旧有的城市管理体制难以适应和承载，城市卫生、市容、环境、治安、劳动力就业、教育等一系列环节，都要面对流动人口大军的冲击。东莞市地方政府对外来人口的管理向来比较重视。2001年，东莞市人大常委会就已出台《东莞市流动人员管理规定》，东莞市人民政府也先后颁布一系列有关出租屋及租住人员的管理文件，[11]在维护外来务工人员合法权益方面，也采取了提高劳动者自我维权意识、建立劳动关系三方协调会议制度、三级劳动争议处理机制、完善法律援助制度、健全社会保险和医疗救济制度、积极发展教育等各项措施。[12]
然而，对于像东莞这样一个外来人口占绝对多数比例的新兴经济城市而言，收容遣送制度的废除、流浪乞讨人员救助制度的施行，在很大程度上使得外来人口的综合治理课题的重要性进一步提升。 | 
