摘要：本文对美国广播管制中的公共利益标准的发展变化脉络加以整理，对相关的制度、判例和学说进行了讨论，并讨论了公共利益概念的变动，以及公共利益和行政裁量、管制改革之间的关系，并兼及谈论了公共利益标准对于转型中国的可能意义。

关键词：广播管制 公共利益标准 行政裁量 管制改革

目  次

一、公共利益标准的缘起

（一）1912年广播法和年度广播会议

（二）1927年广播法

二、联邦广播委员会时期的公共利益标准

（一）1928年的政策声明

（二）1929年“大湖”案判决

（三）根据节目内容对许可申请的拒绝

三、联邦通讯委员会时期对公共利益标准的适用

（一）《1934年电信法》中的公共利益标准

（二）蓝皮书

（三）1960年节目政策声明

（四）市场化的解释进路

1．广播业的放松管制

2．简化的许可延展申请

3. 公平学说的废止

四、最高法院和公共利益标准

（一）Nelson Brothers v. FRC

（二）FCC v. Pottsville Broadcasting

（三）FCC v. Sanders Brothers Radio

（四）NBC v. United States

（五）Red Lion Broadcasting Co. v. FCC

（六）CBS Inc. v. DNC

（七）FCC v. WNCN Listener's Guild

五、围绕美国广播管制的公共利益标准展开的讨论

（一）公共利益与行政裁量

（二）变动中的公共利益概念

（三）公共利益与广播管制改革

六、结语与启示

美国早期的广播管制机构是联邦广播委员会（Federal Radio Commission,简称FRC），其后继者是联邦通信委员会（Federal Communications Commission ，简称FCC）。[1]在过去近百年里，在美国广播管制政策中，没有哪个问题象“公共利益”这样引起了这样的普遍关注和争论。批评者认为公共利益“是空洞的，为管制机关的行为，既没有提供指导，也没能施加约束。”[2]前任联邦通讯委员会主席Ervin Duggan也指出，“一个成功的FCC政制制度，常常在对公共利益标准的热忱和厌憎之间，来狂乱的振荡”。[3]事实上，在美国广播管制的历史上，不同的时期，为公共利益标准赋予了不同的含义。而本文就试图勾勒出美国广播管制中公共利益原则的产生、发展和变化的粗略脉络，以期对我们当下“公共利益”的讨论有些约略的启发。

一、公共利益标准的缘起

（一）1912年广播法和年度广播会议

《1910年船舶无线电波法》（Wireless Ship Act of 1910）对船只上无线电波的使用予以规制，但是在泰坦尼克海难之后颁布的《1912年广播法》（Radio Act of 1912），才是第一部对广播加以全面规制的法律。这部法律授权商务和劳工部对美国公民提起的建立广播电台及所使用特定频率的使用。但是根据该法的规定，商务和劳工部无权拒绝公民的申请，因为当时认为无线电波频率是足够用的。

但这带来了美国1920年代广播电台数量的过度增长。因此商务部长赫伯特·胡佛连续四年召开了年度广播会议，在会议上政府与广播业代表进行磋商，试图建立一个自我管制体系。在1925年第四次年度广播会议上，赫伯特·胡佛首次表述了广播通讯中的“公共利益”概念，他写道：

天空是一种公共传媒，它的使用必须是为了公共福祉的需要。只有在公共福祉存在的情况下，电台频道的使用才具有正当理由。广播领域中考量的支配因素将总是在于，受众是大量的乃至数以百万计，节目是面向全国发送的。在广播公司和听众之间的冲突中，不存在适当的界限，而且我也不准备说谁就比谁优先。他们的利益是相互的，因为谁离开了他者也不能存在。[4]

广播年度会议普遍认可了公共利益概念，并建议通过立法对此予以整合，但因他们无法对其给出一个可接受的概念而搁浅。但尽管如此，如国会议员Wallace H. White所指出的,“公共利益”概念还是受到了《1927年广播法》的高度关注：

最近的广播会议…认识到在目前的科学发展水平下，对广播电台的数量必须有所限制，它建议只向其运营能给公众带来福祉，或者为公共利益所必须，或者将对该法发展有所裨益的广播电台颁发许可…如果这写入法律之中，广播业主的优越地位将并非是自利的权利。这取决于要以确保公共利益为依归。[5]

FCC前任局长Newton Minow也认为从1927年广播法开始，“公共利益、便利和需要”就成为广播管制中激烈争论的焦点。[6]在立法中写入公共利益的目的在于，在这个阶段法院对1912年广播法作限缩的解释，并认为商务部不能去创设法律中没有的规则或规制。[7]因此用当时参议员Clarence Dill的话说，胡佛“给每个申请人…以许可证，这招致了当下的混沌无序。”[8]所以在在1927年和1934年颁布的法律里，写入公共利益，是为了让商务部去创设新的规则、规制或标准，去适应迅速发展的技术和不断变迁的情势需要。

（二）1927年广播法

1912年广播法对商务部的权力作了相当的限制。国会在1927年广播法中，将广泛的管制权力授予联邦广播委员会，但要求机关的行为必须以公共利益为依归，从而作为对裁量权的约束。1927年广播法中搭建了一个公用设施管制模型，在该法看来，广播电台被视为是对有“特权”使用稀缺资源者的“公共信托”。（public trustees）。联邦广播委员会对这个公共信托模型作了这样的解释：

【尽管事实上】关乎广播电台管理的良知与判断，一定是个人化的…但广播电台本身的营运，必须好似它为国家所有…好似共同体内的公民应当拥有广播电台，只是将其移交给认为最适合的人，伴随着这样的指令，“按照我们的利益管理电台”，每个电台的确立，都应由这样的概念确定。[9]

但是并非从广播法的立法史中，就一定能推演出“公共利益，便利且必需”原则。FCC前局长Minow曾经追忆他同参议员Clarence C. Dill的一段谈话，按照Dill的说法，当时就如何界定对广播电台的管制标准正陷入僵局之时。一个从州际商务委员会借调到参议院的年轻律师说，“好，那么‘公共利益，便利和必需’如何？这是我们所需要的。”Dill回答说，“这听上去相当好，所以我们也决定将使用它。”[10]因此，美国广播管制中公共利益标准的出现，带有了一定的偶然性。但是更困难的工作在于，如何在具体的广播管制情境下，对公共利益标准的含义加以界定。

二、联邦广播委员会时期的公共利益标准

（一）1928年的政策声明

在1927年广播法颁布后，联邦广播委员会在1928年首次对公共利益标准作出了全面系统的解释。联邦广播委员会认为公共利益标准不仅适用于对节目内容的规制，也适用于对技术事项的规制；认为广播电台不应仅仅为了自己私益而运营电台，而是要优先考虑听众的利益。FCC的政策声明，也是建立在如是对公共利益标准的观察之下：

总之，委员会愿意指出，当将“公共利益，便利或必须”标准适用于广播电台之中，它大概并非是一个绝对而是一个相对的事项。由于频道数量有限，而且愿意从事广播业的人远比能容纳的量多的多，在许可中，委员会必须能从申请者找到能够或多或少提供更好服务的人。然而，就要因那些提供更多服务的人的利益，而牺牲那些提供较少服务的人。首先必须强调的是听众的而非私人广播公司或广告商的利益、便利和必须。

（二）1929年“大湖”案判决

在这个政策声明颁布一年之后，联邦广播委员会在1929年的“大湖案”判决中，对公共利益标准作了进一步的阐发。这个案例涉及到在芝加哥地区三个电台请求分别修正其技术设备所引发的冲突。在评价他们相互竞争的请求时，联邦广播委员会将如下四个标准作为在公共利益标准下度量许可申请人绩效的基准：

1．电台应满足“听众中所有重要团体的品位、需要和欲求…在合理的比率下，提供多姿多彩的节目…这包括由有古典音乐和轻音乐组成的娱乐，宗教，教育，重要的公共事件，对公共问题的讨论，天气，市场报告以及新闻等等，可以让家庭所有成员都能找到自己感兴趣的问题。”

2．对节目应定期加以审查，以确定电台是否总是满足公共利益的要求。

3．当两个电台申请同一个波段时，有着更久运营记录的电台处于优势地位；当两个电台所提供的服务有着实质区别时，能提供更好服务的电台处于优势地位。

4．与“一般公共服务电台”相对，不允许有“宣传电台”存在的空间。[11]

大湖案判决被认为是联邦广播委员会最重要的判决之一，因为“它包括了那些后来发育成重要管制政策的概念芽苗。”大湖案判决牢牢的将节目内容确立为判定公共利益的标准，这也成为后来美国联邦通信委员会所发展出来的公平学说的基础。[12]

（三）根据节目内容对许可申请的拒绝

尽管根据1927年联邦广播法第29条的规定，确立了不审查原则，认为不得对任何广播通讯或者广播电台传递的信号进行审查制（censorship），不得干涉广播通讯途径保护的言论自由权。但是联邦广播委员会还是在两个案例中，根据公共利益标准，根据它对许可申请人项目的审查实践，作出了撤销两个电台许可的决定。

1.Brinkley案

在1930年，联邦广播委员会拒绝了对KFKB电台许可的延展。因为这个电台是为John Brinkley医生所使用和控制的，他将这个电台来实现自己的个人利益，电台的四分之三时间都在播出“医疗问答”节目，这个节目一般就是Brinkley回答听众求医问药的问题，Brinkley一般在回答中会建议听众去他自己开的药房拿些他开的药。联邦广播委员会判决Brinkley诊疗患者的实践侵害了患者的健康和安全，并因此侵害了公共利益。

Brinkley认为联邦广播委员会违反了广播法第29条确立的禁止审查制的原则，但是上诉法院驳回了他的诉讼请求。认为“在对申请人许可延展是否符合公共利益、便利或必需的要求时，委员会只是在确实无疑地行使它的权利，去关注申请人过去的行为，这并非审查制。”[13]法院也同意联邦广播委员会的见解，认为广播和公共利益休戚相关，并指出，由于“电台频道的数量是有限的”，联邦广播委员会有权对“服务的特性和质量”予以考量。[14]

2. Shuler案

联邦广播委员会还拒绝了对洛杉矶的KDEF电台许可的延展。这个电台主要播出的是三一教派激进牧师Bob Shuler的布道，他在布道中对犹太教徒、罗马天主教、洛杉矶的执法官员等等的人进行猛烈的攻击。而Shuler认为联邦广播委员会的决定，侵犯了宪法第一修正案上的言论自由权利和第五修正案上的正当法律程序权利。

上诉法院面对的一个问题就在于，联邦广播委员会拒绝 Shuler许可延展的决定，是构成事先抑制，还是只是事后惩戒。上诉法院判决认为，尽管公民有表达或发表自己观点的权利，但条件在于“他不得滥用权利”。法院认为联邦广播委员会拒绝延展“滥用该权利来发布诽谤和虚假信息”的电台许可，“并非对言论自由的否定，而只是在其立法性职权范围内，国会所授予管制权力的应用。”法院判决Shuler的广播电台不符合联邦广播委员会在审查许可延展时所需遵循的“公共利益”标准。[15]

三、联邦通讯委员会时期对公共利益标准的适用

（一）《1934年电信法》中的公共利益标准

1934年电信法授权FCC以公共利益为基础，针对有线和无线通讯的管制权限。在该法中，要求FCC根据公共利益行事的条款，达近百条之多。实际上FCC几乎绝大部分管制权限，都是在“公共利益”主题下展开的。[16]例如根据1934年电信法第307条和第309条的规定，当电信服务的申请人符合“公共利益、便利和需要”的要求时，FCC可以给予其附限制的频率使用许可，也同样按照这个标准，来对许可延展的申请进行审查。

但是在1934年电信法中，对“公共利益”的界定技术和方式前后并不一致。[17]而且1934年电信法只是将1927年广播法中确立的公共利益标准照搬过来，并没有任何实质性的变化，在它的立法史中也看不到任何有意义的说明。正如罗宾逊教授所指出的那样，“法律本身没能界定的，立法史也没能予以说明。”[18]

（二）蓝皮书

在1946年，联邦通讯委员会出版了题为《许可申请人的公共服务责任》的工作报告，对这份报告的通俗称谓是“蓝皮书”。[19]报告提出了在处理许可延展申请时所需考虑的基准，以试图阐明联邦通讯委员会对公共利益标准的看法。蓝皮书认为公共利益要符合这么四个要求：第一，一定比率的“固定”（sustaining）节目；第二，当地新闻的实况转播；第三，要有致力于对当地公共事务讨论的节目；第四，削除过度广告。但联邦通讯委员会并没有完全吸纳蓝皮书的见解，但是也没有对它加以批判。应该看到，各类节目安排应当均衡合理，这是公共利益标准的必然要求；但是蓝皮书强调固定节目的合理比率，这可能会危及商业电台的利润率。[20]

（三）1960年节目政策声明

以1950年代后期举行的一系列听证会为基础，联邦通讯委员会认为有必要对公共利益标准作出额外的说明。在1960年它颁布了“1960年节目政策声明”，开列出了如下通常为公共利益所必须的节目的十四项要素：1．给予地方居民以表达自我的机会；2.地方禀赋的发展和使用；3.儿童节目；4.宗教节目；5.教育节目；6.公共事务节目；7.社论；8.政治广播；9.农业节目；10.新闻节目；11.天气和市场报告；12.体育节目；13.对弱势群体的服务；14.娱乐节目。这些类别之间有着一定程度的交迭和重合，而这些被认为是公共利益标准的证据。而1960年节目政策声明中也规定广播公司要去确证公众的品味、需要和欲求，并设计制作节目以满足他们的需要。

（四）市场化的解释进路

在1970年代末开始，联邦通讯委员会开始以“市场”为根据，对公共利益标准作重新解释。在市场化的解释进路下，认为只有在市场确实无法保护公共利益时，才有必要进行规制。曾任联邦通讯委员会主席的Mark Fowler清晰的表达了他打算采取市场化的广播管制进路的想法：

简单的说，我坚定的认为我们正处于终结公共信托模型下的广播管制的时刻。无论你将其称为“父爱主义”也好，还是“保姆主义”也罢，如此专制的“老大哥”，是应该终了了。我信奉的是市场化的管制进路…在这条即将到来的进路中，委员会应该尽可能尊重广播公司关于怎样才能更好的吸引听众的判断，因为这是以公共利益为依归的。[21]

1．广播业的放松管制

在1981年的广播放松管制裁决中，联邦通讯委员会废除了关于节目日志，商业节目的时间限制，对公共问题以及非娱乐节目的要求。[22]联邦通讯委员会认为这是在“去除因一个特定的量化的指针而带来的幻象上的安慰”，而国会也在电信法中，有意识的通过公共利益标准，给予联邦通讯委员会最大的灵活性，以处理广播领域不断变迁的情况。正如判例中指出的：“【联邦通讯】委员会的创设，并非是要单单提供确定性。相反，国会的要求在于要让委员会按公共利益行事。我们以为，这样的利益要求我们在必要时进行管制，在有正当理由时放松管制，而首要的在于，确保以最低的成本和最少的文牍工作，来提供最大量的服务…”[23]。

在废除了许多规制节目和商业活动的政策之后，联邦通讯委员会暗示在解释公共利益标准时，关注到广播公司所享有的宪法第一修正案上的权利：它指出“警告广播公司不能从事特定节目实践，或者为这些节目建立起刚性指南的政策，所带来的根本性问题是关乎广播许可的宪法权利。因此必须清晰且有说服力的说明这些政策符合公共利益标准，否则这些政策将不再存续。”[24]

美国哥伦比亚特区上诉法院在电信研究和行动中心诉联邦通讯委员会案中，认可联邦通讯委员会对市场化进路的笃信。