所谓“标准”，是“对重复性事物和概念所作的统一规定。它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，经有关方面协商一致，由主管机构批准，以特定形式发布，作为共同遵守的准则和依据。”在药品监管中，药品标准发挥着重要的作用。从形式意义上看，药品标准可以说不是“法”，但在实质意义上却发挥着几乎与法律规范同位的功能。

药品标准的确定，主要是依据科学的判断，但同时还要考虑到国家医药工业的现况，药学科学特别是药物分析学、药理学、临床药学等学科的发展现状，以及人民用药的需求，乃至我国疾病谱的分布。某种意义上，药品标准构成了药品规制的起点，给予了各项医药政策一个最基本的“阈值”，它对公民的生活和福利可能有着比形式意义上的法律、行政法规、规章更密切的关联。为此笔者将试图对我国药品标准的制度沿革、法律性质、制定程序等问题加以整理和剖析。

一、中国药品标准制度的发展演进

在汉平帝时，“元始五年，举天下通知方术本草者所在，诏传遣诣京师”，政府出面组织医药人员进行本草的编纂工作，直到东汉出现了我国第一部药学专著《神农本草经》，载有药物365种，总结和肯定了药物的基本规律，梁代陶弘景编著的《神农本草经集注》，将所收载药物扩大到700种，这些著作成为了当时国内用药事实上的标准。直到唐高宗时期，由苏敬领衔，命天下征集药物，于公元659年颁布了《新修本草》，它分55卷，收载药物859种，是世界上第一部药典，它与宋代先后颁布的《太平惠民和剂局方》、《开宝新评定本草》、《图经本草》，都是官方颁布的药品标准。

国民政府卫生部于1930年颁布了名为《中华药典》的药品标准，该药典由刘瑞恒任总编纂，严智钟、孟目的、於达望、薛宜琪、陈璞等五人任编纂，全书共收载药物718科。著名老一辈药学专家孟目的先生认为，药品标准是国家对药品的质量标准和检验方法等制订的技术规定，认为这些规定具有法律性质的约束力，是国家对药品所订的法典，所以定名“药典”最为适宜。“药典”的名称沿用至今，成为我国国家药品标准的通称。

建国后，1950年2月，卫生部设立了中国药典编纂委员会，由卫生部长李德全任主任委员，副部长苏井观任副主任委员。于1953年印刷了第1版《中华人民共和国药典》，由商务印书馆出版。至今先后出版了1953年版、1963年版、1977年版、1985年版、1990年版、1995年版、2000年版、2005年版药典。现行有效的是2005年版药典，药典分为一部、二部、三部，共收载品种3214种。

需要指出的是，在1984年9月20日颁布的《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）第23条中规定“药品必须符合国家药品标准或者省、自治区、直辖市药品标准”，“国务院卫生行政部门颁布的《中华人民共和国药典》和药品标准为国家药品标准”。因此在1984年至2001年间，我国药品标准可以分为国家标准、地方标准两级。但药品地方标准的存在，客观上削弱了药品监管的统一性，也不利于人民用药安全的保障。

为此在2001年2月28日修订后颁布的《药品管理法》中，对药品标准制度的法律框架作出了实质性修改，根据修订后《药品管理法》第32条的规定，药品必须符合国家药品标准，国务院药品监督管理部门颁布的《中华人民共和国药典》和药品标准为国家药品标准。在这个国家标准体系中，有中药标准约9000 余种, 化学药标准约6000 余种。

二、药品标准在药品监管中的法律地位

在1988年8月29日在第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上，时任国家技术监督局局长的徐志坚在《关于<中华人民共和国标准化法（草案）>的说明》中，就指出“标准本身具有严肃的法规性和统一性，标准是各项经济技术活动中有关方面共同遵守的准则和依据。”就药品标准而言，它对各级药品监督管理部门，对在中华人民共和国境内从事药品研制、生产、经营、使用的单位或者个人，都有拘束作用。

从比较法的角度考察，在现行的1962年修订的《食品、药品和化妆品法》中，规定“美国官方药典、官方顺势疗法药典、美国国家处方集或它们的任何增补本中认可的物质”都是药品，将官方纲要（official compendium）界定为“官方美国药典、美国官方顺势疗法药典，官方国家处方集或它们中的任何增补本”，又规定当药物名称为官方纲要所承认或收载，当按照纲要所规定的试验和含量测定方法，测定其强度或其质量和纯度，发现其强度不同于或其质量和纯度低于纲要所规定的标准时，则为掺假药。

在我国，药品标准也被视为国家为保证药品质量，保证人民用药安全、质量可控而制定的规则，是保证药品质量的国家法定技术依据，是药品生产、销售、使用和监督管理的重要技术保障。《药品管理法》第32条第1款指出“药品必须符合药品标准”。根据《药品管理法》第10条、第12条的规定，必须按照国家药品标准生产药品，不符合国家药品标准的不得出厂。《药品管理法》第6条规定“药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构，承担依法实施药品审批和药品质量监督检查所需的药品检验工作。” 根据《药品管理法》第65条的规定，药品监督管理部门根据监督检查的需要，可以对药品质量进行抽查检验。根据以上规定，药品监督部门和作为技术支撑机构各级药检所，以药品标准为依据，在全国范围内对药品生产、经营企业、医疗机构以及中药材专业市场进行抽查检验和跟踪抽验。因此在药品监管过程中，通过对药品标准的正确使用，来认定案件事实的存在与否以及程度的轻重，这构成了正确适用药品法律法规做出行政决定的基础。

此外，《药品管理法》第48条第1款规定“禁止生产（包括配制，下同）、销售假药”，第48条第2款第1项指出“药品所含成份与国家药品标准规定的成份不符的”为假药。《药品管理法》第49条第1款规定“禁止生产、销售劣药”，继而规定“药品成份的含量不符合国家药品标准的，为劣药。”同时第49条还规定“（六）其他不符合药品标准规定的”按劣药论处。《药品管理法》第74-78条中，则详细规定了生产销售假劣药品应承担的行政法律责任。因此药品标准也成为查处假冒伪劣药品行政案件的重要事实依据。

同时《中华人民共和国刑法》第140、141、142条分别规定了生产销售假劣产品罪、生产销售假药罪、生产销售劣药罪。其中刑法第141条第2款规定“本条所称假药，是指依照《中华人民共和国药品管理法》的规定属于假药和按假药处理的药品、非药品”；刑法第142条第2款规定“本条所称劣药，是指依照《中华人民共和国药品管理法》的规定属于劣药的药品。”因此违反药品标准生产销售假劣药品的行为，不仅要接受药品监督管理部门的行政处罚，同时还有可能被依法追究刑事责任。因此药品标准的制定和修改，不仅是判断行政违法行为的重要前提，而且还对判断刑法构成要件成立与否发挥很大作用。

三、推进药品标准法律体系的制度改革

我国今天的药品标准法律体系框架，是在上世纪八十年代奠定的。在未来要在《药品管理法》、《标准化法》、《行政许可法》等的总体法律框架下，在全球化、信息化、民营化的背景下，去思考如何健全和完善我国的药品标准法律制度。

（一）厘清药品注册标准与药品标准的关系

根据《药品注册管理办法》第136条第2款的规定，药品注册标准，是指国家食品药品监督管理局批准给申请人特定药品的标准，生产该药品的药品生产企业必须执行该注册标准。根据《药品注册管理办法》第137条的规定，药品注册标准的项目及其检验方法的设定，应当符合中国药典的基本要求、国家食品药品监督管理局发布的技术指导原则及国家药品标准编写原则。由是可见，药品注册标准是由申请人撰写，由国家食品药品监督管理部门批准的，具有法律效力的文件。根据《药品注册管理办法》第136条的规定，药品注册标准也是国家药品标准的组成部分。

但是，笔者更愿意将药品注册标准的申请资料视为申请者许可申请资料的一部分。根据《中华人民共和国行政许可法》第31条的规定“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”因此申请人提交的药品注册标准申请资料是“与其申请的行政许可事项相关的技术资料”，国家药品监督管理部门在审查申请者是否有获得许可资格时，也将药品注册标准资料作为审查的一部分，其行使审查裁量权时主要考虑的因素，包括其是否符合中国药典、相应技术指导原则以及药品标准编写原则的要求。

因此，药品监管部门对药品注册标准的批准，是附随于对特定申请人许可申请的批准。因此可将药品注册标准视为“附条件的行政许可”中的条件，申请人获得相应药品生产、经营资格的同时，还有遵照所批准的药品注册标准进行生产经营的义务，各级药品监督管理部门也可据此进行监督管理。从行政法学原理出发，无论是否将“药品注册标准”归为国家药品标准的序列，都不影响其实体内容对行政相对人和监管部门的拘束作用。
如将药品注册标准归为国家标准，那么其制定程序、公布载体、公布范围和《中华人民共和国标准化法》对国家标准的规定有诸多相违之处。为了厘清药品注册标准的法律地位，令其不再负担“生命不可承受之重”。建议在未来《药品管理法》修改过程中，引入“药品注册条件”一词来取代“药品注册标准”。药品注册是附条件的行政许可，在批准申请时要求申请者必须符合“药品注册条件”，从法学原理和制度实践上都是可行的。

（二）推动药品标准制定程序与模式的变革

建国以来，我国已经先后颁布8部药典，目前2010年版《中国药典》编制工作已经启动。但是应该看到建国六十年来，改革开放三十年来，我国的社会经济状况发生了很大变化，为此在未来我国应逐步形成由国家药品监督管理部门统一管理标准化活动，由药典委员会积极开展标准制定活动，让药品的生产者、经营者、使用者等各界广泛参与标准制定过程，以市场化为主导的新型药品标准制定模式。

在药品标准制定过程中，应规范药品标准制定、修订、发布、实施、监督等相关程序，其中特别是要健全完善药典委员会制度。《药品管理法》第32条第3款规定“国务院药品监督管理部门组织药典委员会，负责国家药品标准的制定和修订。”药典委员会委员应体现权威性和代表性的结合，人员组成要合理均衡，以最大限度的满足不同群体的利益和要求。并应为标准制定设计透明公开的程序，确保不同的观点被考虑。对药品标准审议的全过程应有完整记录，以如实记录委员们在讨论中的争议与分歧，在剔除了商业秘密之后，这份审议记录应能为公众所获得。

同时，药品生产经营企业作为标准的使用者，每天产生大量的生产经营信息和数据，这构成了制定药品标准所必需的信息源泉。药品标准水平和指标的选择，和医药产业的整体发展，特定产品特定企业的利益休戚相关，为此应适当增加企业界在药典委员会的代表，在药品标准制定过程中注意听取企业的意见和建议，发挥医药行业协会的作用，对于中小企业参与药品标准制定，应给予政策上的扶持和激励。

（三）完善药品标准的试行与修订程序

在我国，新药获准生产后，其药品标准一般为试行标准，试行期为2年。其他药品获准生产后，需要进一步考察生产工艺及产品质量稳定性的，其药品标准也可批准为试行标准。之所以要规定“试行”标准，就在于标准是以政府和专家对科学事实的认知为基础的，尽管从理论上说科学问题存在着唯一正解，但是有时候，不同的科学家围绕标准研制所进行的实验方法就是不同的，即使方法相同，也可能得出不同的结果；即使结果相同，对结果的解释也可能会产生歧义。而且为了获得科学的结果，有时候需要经年累月的等待。

因此许多药品标准也是在信息不完全情况下制订出来的，在标题中冠之以“试行”的字样，也是为了给标准设定特定的观察期间，通过密切的信息反馈和意见沟通来加强对事实的认知，积累更多的科学信息，并针对标准实施中产生的问题进行修正改进，也使得标准呈现出一种随时随地易于修正的弹性结构。为此在试行期满后应组织相关专业技术委员会对试行药品标准进行全面审评，并根据标准在试行期间的执行情况，在试行期收集到的科学信息和所反馈的问题，国内外的相关标准，以及国家的有关要求，来决定是否将试行标准“转正”成正式标准。

此外，随着药学科学技术的进步，产业界技术更新速度的加快，药品标准也应因时而动，进行相应的修订与废止。根据《中华人民共和国标准化法》第13条的规定，“标准实施后，制订标准的部门应当根据科学技术的发展和经济建设的需要适时进行复审，以确认现行标准继续有效或者予以修订、废止。”目前，据粗略统计，我国已上市药品的品种共计15000余种，现行版《中国药典》仅收载了其中3214种，其余大部分品种均收载于国家食品药品监督管理局颁或卫生部颁药品标准。《中国药典》做到了五年更新一次，而往往未能对其他标准予以及时更新或废止，标准老化现象较为严重。为此应着手建立对这些品种标准的动态管理机制。

由于历史的原因，我国部分药品质量标准存在着不科学、不合理、水平低、可控性差等问题。国家食品药品监督管理局也已启动了“提高国家药品标准行动计划”，对建国以来原《中华人民共和国卫生部药品标准》中药成方制剂 1-20 册、《国家药品监督管理局药品标准》新药转正标准 1-23 册收载的药品标准进行集中修订。但需要注意到的是，药品标准作为普遍性的社会技术规则，在变更时将给生产经营企业、消费者等利害关系人的利益带来深刻的影响，为此在标准修订和提高过程中，应考虑到标准变更对利害关系人利益的影响，并应规定过渡性的期限，以及在过渡期内的相应扶助措施。

（四）推进药品标准的信息公开

作为“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”， 药品标准符合《政府信息公开条例》第2条对“政府信息”的界定。同时，药品标准涉及公民、法人或者其他组织切身利益，需要社会公众广泛知晓，符合《政府信息公开条例》第9条主动公开政府信息的条件。

目前标准公布的形式，是标准出版单位出版的标准文本和标准汇编，将其作为行政执法的依据以及相对人从事生产经营活动的指南，但药典和药品标准价格不菲，且并非能为所有当事人快捷的查到。因此在未来，可以考虑通过互联网发布制定的药品标准。值得注意的是，强制性国家标准网上全文免费阅读系统(http://www.gb168.cn/foc/）和国家标准网络发行服务系统于2005年10月14日开通，今后任何企业和个人均可在国家标准化委员会网站上免费全文阅读强制性国家标准。因此，运用互联网的形式公开药品标准，从法律和技术上都不应成为问题，可以借鉴强制性国家标准网上全文免费阅读系统等系统的经验，来设计药品标准网上全文免费阅读和检索系统。

（五）在国际化背景下完善我国药品标准

在今天的医药产业中，生产要素和资本要素的流动都呈现全球化趋势，外资企业在中国医药产业中占据重要份额。加之药品研究开发、生产、销售等都日益呈现全球化的趋势，药品规制的对象是有着特定成分和组分的药品，因此更需要加强对国外药品标准动态以及科学前沿的跟踪，加强和国外药典制定组织的交流与合作。使得药品标准能更好的反映国际药品标准科学的发展，促进我国医药行业有效地参与国际化市场竞争。