基于大样本调查数据，本文分析了农村非正式税费负担产生之制度根源，农业市场化过程带来的征税工具演化，以及农民负担的区域差异。在此基础上，本文进一步讨论税费改革对农民负担和乡村基层治理可能产生的影响。研究表明，税费改革所面临的根本难题是，税改仅仅缓解了体制性问题所产生的症状，却没有完全消除原来导致这些症状产生的体制根源。如何探索有效的基层治理体制，并提高基层政府在农村的政治威信，成为未来改革最为迫切需要解决的问题。

　　关键词 政策性任务 征税工具 农村非正式税费负担

　　一、引 言

　　农业税收一直是公共经济学研究的一个重要问题，尤其在那些农业占重要地位的发展中国家和转型国家。针对农业税收的目标、税收工具转变与制度基础，以及税收效应，国内外已经积累了大量的研究文献。① 从税收工具角度看，农业征税可使用的工具非常有限，而且还随社会经济变迁而不断演变。不少国家以农地为税基抽取土地税，但这往往会带来强势利益集团，如地主集团的强烈反对。很多发展中国家和社会主义国家政府因能控制农业重要投入和产出的价格形成和交易过程，还往往通过“价格剪刀差”来从农业中汲取资源。但这种方式往往随着农业自由化而不断弱化，政府不得不改变征税方式。

　　农民的税负问题是贯穿整个中国历史变迁过程的一个重要问题。即便在现代中国，农民的税负问题也历来是政府部门、学术界乃至社会关注的焦点问题。从时间上看，现代中国农业征税主要经历了四个阶段：1）建国后直到改革开放期间，在计划经济体制下，政府除了征收农业税外，还通过直接向农户下达强制性收购任务并规定收购价格来抽取隐性税；同时，集体经济体制下公社和大队控制着集体收入分配并通过预扣集体积累来融资。2）从80 年代到90 年代初，农业征税工具逐渐转变。一方面，家庭联产承包责任制的推行使农村的基本纳税单位由集体转变为以个体农户为另一方面，由于政府无法再控制集体内部收入分配，政府引入了乡统筹和村提留这两种非正式税收方式抽取资源。此外，很多地方政府还通过控制农业投入和供销渠道，借助价格差来汲取财政资源。3）从90 年代中期到本世纪初期农民负担矛盾开始突出。特别是“乱摊派问题”演变成了农村一个突出的社会问题，尤其在一些以农业为主的地区，农民负担导致了基层政府与农民的突出矛盾。而且，收购粮食的逐步取消促使乡村干部开始以上门催讨的方式收取各类摊派，直接激化了干群矛盾。4）自1999 年国务院在部分地区开展农村税费改革试点，至2006年在全国范围内全面取消农业税。

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