财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀
——基于中国1994-2003 年间县级面板数据的分析
内容提要：结合财政分权的理论文献，本文描述了中国最近10 多年来政府间财政关系的演变，并分析了财政集权过程中的转移支付增加对地方财政供养人口的影响。利用中国1994-2003 年县级面板数据和工具变量法，从实证角度确立了转移支付增加对财政供养人口规模膨胀的因果关系，并讨论了现有政府间财政与行政体制的局限和政策含义。
关键词：财政集权，转移支付，财政供养人口膨胀

一、研究背景
近年来，随着我国各级政府行政体制改革和财政体制改革的深化，财政供养人口规模问题引起了学术界和政府部门的关注。一般认为，相对于我国的经济发展水平和政府所提供的公共服务水平，我国以财政供养人口为标准衡量的政府规模较大，而且膨胀速度过快（World Bank, 2002；陈锡文2002）。1到2000 年，中国财政供养人口就已经达到4290 万，其中行政人口988 万，各类事业单位为3292 万。虽然近年来国企改革裁减了很多雇员，中央和地方政府也不断进行减小供养人口规模的改革尝试，但财政供养人口仍然每年增加100 万人以上，特别是市、县级别政府的财政供养人
口，总体上表现出较快的增长趋势。2较大且不断增加的财政供养人口给很多地区、特别是欠发达地区的地方财政带来了很大的支出压力。部分地区甚至成为典型的吃饭财政，即地方财力只能勉强，甚至无法完全保证财政供养人员的基本工资，更不用谈提供有效的公共服务（陈锡文等，）。
为了解决地方政府、特别是欠发达地区财政供养人口规模偏大、但公共服务提供却远远不足的问题，近年来中央政府开始推动地方政府的行政管理体制改革和事业单位改革。以本世纪初开始的农村税费改革为契机，各地进行了大规模的“撤乡并镇”改革实现以精简机构、转变职能的目的（贾
康、白景明，2003）。同时，中央政府还开始逐渐增加对欠发达地区的转移支付以促进地方政府提供有利于地方经济发展和人民生活的公共产品与服务。比如，为了实现城乡协调发展，构建和谐社会的目标，中央政府已经开始，并计划在未来一段时期进一步加强对农业和农村发展的投入。显然，由于这些改革和政策针对需要通过地方政府来完成，上述减员增效、提高投入的措施能否奏效取决于改革能否给地方政府提供足够压力和激励。就人员裁减来看，农村税费改革之后很多地区县乡基层财政大幅度减收，各地虽然采取了如撤乡并镇等机构改革措施，但在操作中往往难以
，结果是乡镇并了，机构减少了，但人员裁不下去，或者行政人员裁了，但事业单位人员迅速增加（赵树凯，2002）。同时，在本地财源下降、人员开支刚性的情况下，增加上级转移支付到底会被用于提供有效公共服务，还是更多地被用于增加未必有利于公共服务的供养人口？特别是考虑到
由转移支付融资的地方财政支出比例不断上升与近年来我国财政体制不断集权化紧密相关，现有财政体制下地方政府的目标函数内涵及与之相对应的财政支出行为就不仅是一个重要的学术问题，也是未来改革必须面临的挑战。
本文的目标，是研究在我国目前政府间财政体制安排下增加转移支付对财政供养人口规模的影响，从而考察前述“转移支付是会被用于提供有效公共服务，还是更可能用于养人”这样一个重要 我国财政供养人口是一个比政府公务员更广义的概念，包括行政、党政机关、社会团体及财政拨款事业单位雇员，者如公立学校教员与医院雇员。在90 年代中后期之前甚至还包括相当数目的国有企业职工。
以河北为例，1995-2003 年间财政供养人员从157 万增加到219 万人，增加部分相当于一个中等规模县人口。财政供养人员主要集中在县、乡两级，往往超过省总供养人口的70%。如安徽2003 年底达167.3 万人，其中县级92.4 万人，平均每县财政供养人口1.5 万人；乡镇26 万人，平均达到150 人（赵树凯，2002）。由于地方转移支付增加与90 年代中期以来的财政集权紧密相关，本文第二部分将结合财政分权文献分析我国最近10 多年来政府间财政关系的演变及其与政府间转移支付变化的关系。第三部分讨论财政转移支付增加与财政供养人口扩大之间的理论关系，并提出本文要检验的主要假说。利用中国1994-2003 年县级面板数据，本文第四部分将从实证角度确立上级转移支付对财政供养人口膨胀的影响，特别利用工具变量方法明确两者之间的因果关系，同时考察地方的使用自主度不同的两种转移支付对财政供养人口的不同影响。最后是结论和政策含义。

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