在二十世纪九十年代中期之前，中国改革的过程一个非常突出的特点就是中央和地方政府之间的财政分权。财政分权会带来以下效果：一是在要素流动的条件下，地方政府会展开吸引投资的区域间竞争，从而硬化预算约束；二是地方在财政收入中获得比较高的份额会调动地方发展经济的积极性。据此，钱颖一教授等经济学家提出了所谓的“财政联邦主义”概念，并指出这是中国经济转轨中能够获得成功的一个非常关键的原因。

所谓的“财政联邦主义”以通过政府间契约来明确中央和地方政府间的财政关系为标志，但熟悉中国财政改革变迁历史的人都知道，在1994年财政“分税制”改革之前，虽然每次的财政体制改革都通过契约形式明确规定了中央和地方政府间的财政关系，但中央政府并不真正受到这些协议的约束，而是根据财政形势的需要对中央和地方政府之间的财政关系进行变更。例如在1980年和1985年，中央政府两次对财政体制进行了较大幅度的改革，力图增加所谓财政收入的两个比重（即财政收入占GDP比重以及中央财政收入占财政总收入比重），但并没有取得预期效果。90年代早期中央政府又开始酝酿对税制进行新的改革以实现“两个比重”的提高，并最终在1994年进行了“分税制”改革。以94年的财政改革为例，在这一过程中，尽管地方政府可以在某些条款或具体的转移支付项目上与中央政府讨价还价，但由于中国中央集权的体制特征，在是否接受新税制以及在整个财政体制的安排方面，地方政府并没有多少谈判能力。因此，一旦中央政府决定要改变税制和中央与地方政府间的财政安排，地方政府必须接受，后者最多只能在边际上进行讨价还价。因此，财政分权的承诺效应对中国转型过程中经济增长的作用到底有多大，很值得进一步探讨。

财政联邦主义的另外一个论点，即在要素流动条件下地方政府之间财政竞争增加政府救赎（Bailout）机会成本的“竞争效应”也值得考虑。从理论上讲，这种效应可能存在，任何政治体制下的政府官员都有激励去赎出低效率的企业并进行浪费性的公共消费，而在一个分权的体制下资源的流动性确实能够增加这种救赎的成本。正如钱颖一所指出的，在1994年以后，地方政府的预算约束硬化，这部分是由于政府在吸引外国直接投资方面的激烈竞争，部分是由于金融体制的集权化，但如果要用这个观点来解释从1980年代就开始的中国经济转轨的绩效，就未必那么有说服力。在80年代和90年代初期，正是由于财政分权的体制，地方政府出于扩大本地税源的考虑，倾向于重复建设和相互封闭市场，区域之间的要素流动性很低，那么上述区域间竞争效应就不会发挥什么作用。

根据美国芝加哥大学商学院经济学家阿尔文.杨的研究，1994年以前的那段时期，中国的各个不同省份在最终产出结构方面收敛，但在部门生产力和部门劳动力配置方面却出现发散。如果最终产出组成方面的收敛来自于各省比较优势模式的收敛，那么就应该观察到劳动力配置和部门生产力在不同省份之间趋同，但从数据上看，根本无法观察到这一点。这就表明，那时中国存在严重的区域间贸易壁垒，而非区域间竞争。这种情况只是在1990年代中期之后才得到好转。

如果上述对财政分权效应的评判有一定道理，那么财政分权在中国经济转轨过程中起到了关键作用这个观点就非常值得商榷了。说到这里，就出现了一个在研究经济问题时经常让经济学家感到头疼的问题，即所谓的内生性问题。在这里，经济增长是来自于财政分权，还是相反，抑或是还有其他的因素共同决定了二者？

这并不是一个可以忽略的问题，它涉及到对不同社会经济现象之间因果关系的判断。这里不妨给出一个不那么严格的例子（更进一步的研究仍然有待于进行），以中、俄对比为例，在俄罗斯改革开始之后，其中央政府在财政上一直处于破产的边缘，并由此不断地强迫地方政府与其重新谈判税收分享方式，不断增加的中央的财政比例使地方政府几乎无法从经济增长过程中分享成果，自然没有积极性发展经济。而这种情况发生的根本原因，在于改革后俄罗斯出现了经济下滑而不是增长，并带来财政收入下降，但转轨过程中需要支付的大量成本，包括企业重组和社会保障支出却大大增加，从而使得中央财政捉襟见肘；而在中国的情况正好相反：虽然在1980年代和1990年代中期之前中央政府也几次试图改变财政收入的分享比例，但并没有完全达到目标，而且其后果也并不象俄罗斯那样严重，其根本原因就在于中国经济一直持续保持增长—结果是即使财政收入的两个比重不断下降，中央政府的财政收入绝对数额仍然不断增加，但同时由于（90年代中期之前）没有很快大规模重组国有企业和银行部门，中央财政支出的压力也相对比较小，也就没有特别大的压力来不断与地方政府重新谈判并增加财政份额。

从这个意义上看，相对于俄罗斯的情况而言，中国地方政府在财政收入方面的较高比例可能在相当程度上来自于中国经济的不断增长，而不是相反。所以，改革后中国经济的实际轨迹未必主要是由于财政分权带动了经济增长，相反，财政分权和集权可能内生于经济增长的路径和体制转轨的需要。加州大学的巴丹教授就指出，在研究分权时，必须注意内生性问题。在宣称分权带来一定结果之前，必须考虑分权本身和经济表现都可能来自于正在进行的政治和经济变化，而如何区分分权和导致分权的政治和经济原因，从而使得分权不仅仅是一系列缺乏良好定义的社会和政治改革的替代变量，是一个非常微妙的问题。

另外一方面，在财政联邦主义的理论模型中，博弈的参与者为中央政府和地方政府；在钱颖一教授近期所进行的相应实证研究中，使用的也是中央和地方政府的边际财政收入份额，但同时他们却把乡镇企业看作是最终带动经济增长的发动机。由于拥有乡镇企业所有权的是乡镇政府，在行政级别上，它们比省级政府低了两级（中间是地区-市和县），因此很难把乡镇的经济增长归结为中央和省级政府间的财政分权，即使如世界银行专家黄佩华所指出的，乡镇政府与其上级政府间的财政关系存在类似的财政联系,从而也能够防止上级政府成为攫取之手这个说法成立。上述实证研究的成果还是会打折扣，因为他们主要讨论的是更高行政级别的财政安排。对乡镇企业拥有所有权的地方政府主要通过其所有权，而不是税收来获得收入，这与财政联邦主义所强调的财政收入中把较高的比例留给地方所带来的“承诺效应”似乎关系不大。

此外，回顾中国80年代早期的经济增长，比如广东和其他一些沿海省份，其经济起飞的关键之举是“三来一补”贸易，而此点可以看作是一种典型的放松管制（在中央政府的许可之下），和财政体系是分权还是集权，并无本质联系。

考察中国改革以来财政体制变迁的历史，我们可以发现，中央政府确实有意图去改变收入分享机制，并在政府总预算收入中占据更大份额。但这并不意味着一旦有可能，中央政府就一定要从地方政府那里“攫取”更多。在笔者看来，90年代中期，中央政府进一步改革财政体制的根本原因是随着改革不断进行，中央政府需要为改革支付的（预期或潜在）成本不断增加，沉重的预期财政支出压力迫使中央政府努力扩大财源。但由于中央财政收入并没有能从市场化部门发展中得到同步提高（因为中央财政收入主要依赖地方税收机关来实现，而出于维护地方利益的考虑，地方政府有动力帮助本地企业减少中央税收的上缴）。这样，收入和支出两方面的压力迫使中央政府不得不寻求财政体制上的突破。进入90年代以后，由于（国内外）债务支出、社会保障体制改革、金融体制改革以及改革和扶持大中型国有企业力度加大等原因，中央财政（至少是预期的）支出规模进一步扩大，这些内在压力终于酿成了1994年“分税制”改革的出台，并进一步对财政管理体制进行改革，力图将各级地方政府的预算外收入也纳入预算收支范围，从而在扩大中央预算收入的同时，规范地方政府的行为。

我们认为，在90年代中期以前，财政分权的承诺效应所起的作用可能被过分夸大了（如前所述， 由于政治集权，中国各级政府间的财政安排并不真正具有约束力，这一点从1994年迅速建立新财政体制就可以看出来。地方政府在决定是否采纳新体制方面并没有太多发言权），而94年之前财政体制的相对稳定来自于中央政府相对较小的财政压力使其认为没有必要进行大规模调整。

最后，如果我们承认中国改革开放以来不同时段的财政分权安排只是非常短暂的，而且随着中央政府的意愿不断调整的话，那么这种不稳定的制度安排如何能够发挥承诺效应，并成为中国经济转轨奇迹的一个主要原因呢？