中国近几年来地方党组织开展的基层政治民主选改革，为党的传统干部选拔任用和管理体制带来了改革的气息。许多地方基层民主方式改革（如对县级市的部分官员职位和乡镇级官员的职位实行公开考试和民主选举）都是由地方党组织进行策划和推动的。这种现象为我们提出了值得进一步研究探讨的有关干部管理体制改革方向的问题。长期以来，各级党政领导干部是通过党管干部任用体制进行选拔和任用的。就一般意义上来看，党管干部体制的性质与干部职位民主选举的性质是不完全一致的。那么，地方党组织积极进行干部选拔任命制度的民主试改革反映了一种什么样政治现象？党管干部体制与基层民主选举之间又是一种什么样的关系？正在进行的试改革是一种什么样的改革，基层党组织试改革的动力产生的原因是什么？本文试图就这些问题作一些探讨。

本文首先对党管干部任用体制的组织目的和性质进行概括分析，然后讨论干部选拔和任用体制近些年产生的弊端，第三部分讨论干部选拔任用体制改革的政策依据和地方的改革实践，第四部分探讨地方政治民主试改革的特点和地方党组织的动机。最后简要总结干部激励机制多元化和制度创新空间与地方主动改革之间的逻辑关系。

一、党管干部任用体制的组织目的和性质

中国共产党干部人事制度是以“党管干部”的基本原则设置并运行的。“党管干部”原则主要有两层含义：第一，党的领导机构和组织机构拥有干部的任用和管理权，党的领导机构制定干部任用的政治标准和各项政策，决定重要职位的干部人事任用，党的组织机构则负责干部人事管理的具体工作；第二，党管干部包括分级管理和任用所有的干部，既包括具备中共党员身份的党政群机关的干部，也包括那些从事教育、科研等方面工作的非中共干部，以及不具备企业、街道、农村等社会基层单位的党务干部和管理人员。

党管干部是通过分级管理的方式进行的。中共中央最高领导机关是干部路线、方针、政策、法律法规的最高制定者和解释者。在干部选拔任用方面，上级党的领导机构对下级党的领导干部拥有管辖权。各级党委基本上按照下管一级的原则任命和监督下一级的党政领导干部，包括选拔任命下一级党政一把手，调整下级党政领导班子成员，向同级人大推荐人大、政府、司法机关领导人及各部门负责人，向政协推荐相关领导人，决定政府部门相应级别的非领导职务干部等。各级党委还负责对下级干部实行同一调配、教育培训、考试考核和录用的工作。

中央组织部和各级党委的组织部是党的干部管理工作的职能部门，负责具体的干部人事管理工作，其职责就是执行党中央制定的干部路线、方针、政策和国家有关法律法规。各级党委组织部在同级党委的领导下，向党委提出制定具体的干部政策和干部管理方案的建议，提出有关干部人选和罢免的建议，并在权限范围内，主管干部管理的日常工作。这些工作主要包括：按照管辖干部名单负责日常具体的干部考核、调配、教育；后备干部选拔；领导班子调整；准备及整理供党委讨论的干部考核材料和任免意见、发布任免通知、档案管理等；检查、指导、监督下级党委和组织部的干部工作；党员发展和教育工作；党费管理、党籍管理；下级党组织领导班子的思想作风建设等。

党管干部体制的基本目标可以归纳为三个方面：第一个方面，是为了强化中国共产党的执政党地位。首先，“党管干部”作为干部人事制度的基本原则，其最重要的体现是各级党委“统管”所有干部选拔和任用工作，即干部选拔任用的管理权限不容其他党派、团体、组织机构的分享和分割。一直以来，党在各个时期的领导人都把干部任用权看作是维护执政党地位和对国家政权、社会生活进行领导的重要保障，因此非常强调“党管干部”的组织路线。其二，党在每年都要从社会中吸收或从组织中选拔、任用、晋升大量领导干部。而干部的任用均需经过各级党的组织部门的培养、考核、审查的程序，再由上级党委认定、任命或推荐。在这一过程中，党的组织部门一般把干部的工作成果能否得到上级认可，政治上是否可靠作为其选拔任用的重要标准，这就从组织上排除了政治异己分子进入领导岗位的可能性，保证了地方各级党组织、政府机构以及事业单位等机构的领导权控制在党信任的干部手中。其三，党组织通过发展党员和党政干部的录用，将社会各阶层和各领域的大多数精英吸纳到党和政府部门中来，并通过党管干部体制将他们置于党的严密的组织之中，形成了党对决大多数社会精英人才的垄断。

第二个方面是使党的各级干部服从党的中心工作。党的干部人事工作一般是按照一个时期党的基本路线和方针政策的要求来进行干部的培训、选拔、考核和任用的，其主要任务是保障党的基本路线和方针政策所需要的各级领导干部，为党及时提供一大批开展党的中心工作的合格干部人才。党的中心工作在不同时期和不同地区有着不同的侧重，并要求各级领导干部能够围绕党的这些中心任务展开工作。

第三个方面是维护党内高度集中的领导体制和领导人的政治权威。党的基本组织原则是：“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级党组织服从上级党组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。[1] 为维护党内的高度集中和统一，党的组织部门定期对党员和领导干部进行考核，考核党政干部在重大问题上能否与党中央保持高度一致，服从党组织的决定，能否认真贯彻执行党中央的路线、方针、政策和保障国家的法律与政令的畅通。[2] 凡是被上级党委和组织部门认为在工作中不能认真贯彻执行上级党组织和政府的各项决定的干部，都可能受到批评、警告、处分甚至免职。通过对干部的组织控制，党保证了党内高度集中的领导体制。同时，这种高度集中的体制也很容易演变为维护领导人的个人权威的体制。

二、传统干部选拔任用体制的缺失与运行中的弊端

在传统的干部选拔任用体制下，由于政治标准成为干部选拔的重要标准，在实际运行中产生了干部对上级领导的个人依附性。这种现象既是革命时期特殊环境的产物，又是干部管理权限高度集中体制的必然结果。具体讲，为了维护党的领导体制的高度统一，干部选拔任用的政治条件往往是首要条件，而政治条件的衡量标准一般比较笼统，有较大的变通空间，在执行中难以客观鉴定。因此，“政治标准容易从对党的忠诚演变为对上级领导的个人忠诚，从而鼓励政治庇护关系的滋生，使政治庇护关系影响领导人的选和任命”。[3] 党的组织原则虽然强调干部任用必须集体讨论决定，然而，在实际运作过程中，“集体领导”制度保障上的缺失，使干部人事权往往集中于党委书记、副书记，尤其是作为一把手的书记手中。因此，集体领导往往最终成为主要领导的个人决定。另一方面，目前的干部选拔程序很大程度上仍然保留了“领导推荐候选人”的不成文规定，因此，上级领导人或即将离任的领导人享有继任干部的优先推荐权，这就使得任人唯亲、根据个人好恶选拔干部成为可能。下级为了得到提升，往往会设法与上级领导建立个人间的政治庇护关系，由此形成上下贯通的政治庇护网，这种政治庇护网往往是产生“结党营私”和“吏治腐败”的温床。

其次，传统的“党管干部”任用体制在干部选任过程中实行保密制度。干部选拔和任免的决策过程长期以来被视为党的组织机密，在人事任命之前不得向外透露。保密制度成为党组织的重要工作制度和组织人事干部必须遵守的重要纪律。干部人事工作的保密制度体现在为三个原则。原则一，干部选拔过程保密，即某一领导职务出现空缺时，被考察的具体职务人选只有党政主要领导人和组织部的负责人知道，并严防事前走漏风声。原则二，干部考核保密。干部考核一般分为例行考核和提拔前的考核，考核结论一般只有党委领导和组织部相关人员知道，不向被考核人和其他人公布，尤其是对干部提拔考核的目的和结论更是要保密，不得透露。原则三，推举由同级人大来决定的干部候选人名单保密，即在人大召开之前对党组织推荐的候选人严格保密。干部人事工作的保密制度有两个目的，第一是防止干部之间的非正常竞争活动。在干部选拔和任用过程中，一些干部为了排斥竞争对手，在某人选提拔前考察阶段向上级党委写匿名检举信，编造事实攻击被考察干部，以达到破坏其提拔并取而代之的目的。在另一种情况下，下级干部为了让被考察者尽早调离，为自己提升腾出位置，也会为其凭空编造各种政绩。因此，上级党组织为了减少类似的非正常竞争对干部选拔工作的干扰，实行上述保密措施。保密制度的第二个目的，是为了保证党委推举的干部人选能够顺利通过法定的选举程序。为了避免党委推荐的候选人在选举中落选，候选人的考察与挑选过程在上述保密措施中进行，只有当选举大会正式召开时才向大会公布。这种措施的意图既是为了避免候选人酝酿中受非正常竞争活动的干扰，也是为了防止候选人过早公布在更大范围内发生争议，使选举代表形成较为统一的反对意见，影响选举结果。党内保密制度不管出发点是否合理，其结果必然造成干部选拔任用过程的透明度不高，使得一些不合格的干部，甚至一些违法乱纪、贪污腐化干部得到提拔。

其三，党管干部体制常常周期性地以下达硬性配额和指标的方式配置各级领导干部。当党的政治路线发生重大转变，或者中心任务发生改变，党在各级领导干部的配置上也会进行相应的调整。在这种情况下，党中央一般会通过制定统一的干部任用新标准，至上而下的下达硬性配额和指标来大规模地改变领导干部的配置。例如上个世纪80年代，为了适应党的政治路线的转变，中央制定了“革命化、年轻化、知识化、专业化”的干部录用政策，规定了各级领导班子中干部配置的政治条件、年龄搭配、文化教育程度和专业水平等硬性指标，通过至上而下的执行体制，在1986年完成了全国各级领导班子的重新配置。上个世纪90 年代，为进行新一轮的干部年轻化作准备，党中央提出“培养跨世纪领导人才”的政策构想，从省部级到农村、企业等基层组织，党组织在各级领导班子中选拔了一大批年轻干部成为党政领导干部的“后备干部”，并给与定向培养。实行领导干部任期制和退休制度后，每一次领导班子换届以及干部人事制度改革，党的中央组织部都会周期性地规定各级领导班子配置的硬性指标，如干部年龄的限制和搭配、女性干部、少数民族干部、民主党派干部的比例、以及学历要求等。这种自上而下按统一标准配置领导干部的方式容易形成“一刀切”的政策结果，抑制地方党组织合理配置干部的主动性。

“党管干部”任用体制的制度缺失必然会在其运行中带来许多方面的弊端，其首要的弊端是无法有效抑制腐败现象。上个世纪90年代以来，党政领导干部贪污腐败违法乱纪案件不断上升，而这些官员中几乎大多数都是通过“党管干部”任用体制经由各级党的组织部门系统进入干部队伍并逐步得到提拔的。因此从某种意思上说，现行干部选任任用程序的制度缺失不能有效防止腐败官员的不断复制，客观上助长了腐败的风气。事实上，那些拥有干部任用权的各级领导人和组织部门在行使干部任免权时，因为其权力没有得到有效的制约，产生了许多用人制度上的腐败，造成了地方上“跑官要官”、“买官卖官”的许多腐败现象。甚至一些地方长期任用或提拔了一些政治、经济上存在严重问题的官员。虽然近几年中央组织部门不断提出要严格遵守干部任用制度的规章和程序，严防用人制度上的腐败和不正之风，但由于现有制度监督机制不健全和相应制度缺失，用人制度上的腐败和不正之风没有得到很好的遏制。从近几年查办的重要案件来看，地方党政官员结党营私的现象依然比较严重。

传统体制的第二个弊端是无法解决人才合理配置的问题。上个世纪80 年代开始的“干部四化”政策的一个重要目的，是要为中国经济发展培养和选拔一大批支持党的“改革开放”政策，有较强能力的管理能力和领导才能的干部。但是，在实际的干部选任制度其运作中，由于政治条件作为首要的条件适用于所有干部，许多专业性干部不能在其专业领域发挥应有的作用。而政治条件的模糊性造成了政治忠诚条件的庸俗化，使得对党的忠诚异化为对上级领导的忠诚，对上级领导的忠诚度和亲密度成为衡量政治标准的尺度。同时，长期以来党的组织部门在管理干部中对“干部资历”的重视，也使得许多优秀人才难以进入组织部门考察视野的范围。

传统体制的第三个弊端,是党组织与同级行政部门在人事权上责任不清，容易形成党政矛盾。党的十三大为了推动政治体制改革和行政管理现代化，提出了“党政分开”的原则。“党政分开”原则的实施在一定程度上增加了政府的政策决定自主权，也使得行政人事权的自主性有所提升。上个世纪90年代以来，人民代表大会制度的不断完善和公务员制度的实施在一定程度上对党政人事权关系有所调整。人大选举对各级政府主要领导人的任用产生了重要影响，政府部门则通过公务员管理体制增强了对公务员序列干部的人事管理权限。但是，由于一直没有对政府部门政务官员和事务官员的职权进行合理的划分，各级党委和组织部仍然按照维护党的权威和“党管干部”原则,对政府部门的主要官员行使实质上的任用管辖权。党管干部的权限与政府公务员管理权限的重叠和权责不清，常常在党政人事任用上造成党政领导人之间的权力摩擦。这种党政领导人之间的摩擦和矛盾往往是以非正式的方式进行的，严重时造成一级党政领导班子分裂，影响到党政工作顺利开展和政府行政效率。目前处理党政领导权力摩擦和矛盾恶化的办法仍然限于组织上调离的方法解决。

三、中央干部体制改革政策与地方民主试改革

针对传统任用体制所存在的上述弊端，党对干部任用制度已经开始了一些制度性的改革。1995年中共中央制定了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，作为干部任用和管理工作的规章制度，并以此来规范干部任用体制的运行，杜绝干部任用中的腐败和不正之风。2000年6月，中共中央批准的《深化干部人事制度改革纲要》对2001-2010年干部制度改革做出了原则性规划。《纲要》将干部人事制度改革的重点定位为“扩大民主，引入竞争机制”，从制度上防止和克服干部选拔任用中的不正之风。[4] 在总结几年来干部任用工作经验的基础上，中央又于2002年7月正式颁布并开始实施《党政领导干部选拔任用工作条例》，为干部选任制度的改革提供了法律依据和制度规范。

《党政领导干部选拔任用条例》是目前为止最全面和最系统的干部选拔任用的制度规定。《条例》对党政干部选拔任用工作的指导思想、基本原则和选拔任用条件作了明确的表述，对党政领导干部选拔任用工作的一系列环节作了实体性和程序性规定。比较传统的干部任用制度，新的条例主要有以下三个方面的新特点：

第一，扩大了干部任用中的民主成分。《条例》在干部选拔任用的推荐、考察、讨论决定、监督等主要环节上，提出了扩大民主的四个要求。其一，要求扩大干部推荐中的民主成分。《条例》规定，选拔任用干部必须经过民主推荐，除个别特殊情况可由组织推荐外，凡是没有经过民主推荐程序的，不能列为考察对象。其二，要求扩大干部考察中的民主成分，实行考察预告制度，在考察干部时广泛听取各方面的意见。其三，要求扩大干部选拔讨论决定中的民主成分。党委讨论决定干部任免，必须保证与会人员有足够的时间听取情况介绍，并在充分讨论的基础上，采取口头、举手或者无记名投票等方式进行表决，由集体作出决定。其四，要求扩大干部监督中的民主成分，对提拔担任厅局级以下领导职务的人选，实行任职前公示制度，接受群众监督，充分尊重民意。党委（党组）及其组织（人事）部门在干部选拔任用工作中，必须自觉接受群众监督。下级机关和党员、干部、群众对干部选拔任用工作中的违纪违规行为，有权向上级党委（党组）及其组织（人事）部门、纪检机关（监察部门）举报、申诉，受理部门和机关应当按照有关规定认真负责地核实处理。