从1979年5月中央在北京、上海和天津八个国有企业实施试点改革算起，中国国有企业改革已经经历了20个年头。在这20年中，国有企业改革的每一步骤都不可例外地涉及到政府与企业关系的调整与变化。同时，在这20年中，中国国有企业与政府之间的关系发生了许多实质性的变化。尤其是1992年以后，中国政府明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。而在经济体制全面向市场经济体制转变的过程中，国有企业的改革和政府企业关系再次成为问题的焦点。从根本上改变旧体制下的政府与企业关系成为改革的重要任务。这一任务包括，根据社会主义市场经济的要求，转变政府职能和建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。

 国有企业改革涉及的问题，是对国民经济中规模巨大的经济实体进行根本性制度的改造。其改革的实际结果对中国社会经济以及政治体制必将产生重大的和深远的影响。由于种种原因，国营企业改革的进程十分的缓慢而且异常地艰难，其改革方案预期的结果与改革的实际结果常常有很大的差别。中国政府与企业间关系中存在着什么样的问题？其改革的课题是什么？哪些因素在影响和决定着改革的方向、步骤以及改革实施的实际结果？这是本文试图讨论的问题。

一、改革前国有企业的特征和政府与企业间关系

 中国的经济改革是从70年代末期开始的。在这之前的很长一段时期，中国的经济体制是高度中央集权的指令性计划经济体制。整个社会生产是由中央政府集中统一计划，并以指令性指标形式传达给各级政府及其相关管理部门，再由各级政府和主管部门下达到生产企业。国家（通过政府）控制了几乎所有的生产资料，绝大部分的工业企业归国家所有。国有企业采取的是“国有国营”的企业制度。国家通过其庞大的政府计划部门和职能部门向生产企业下达计划的生产任务，并按生产部门对所属的生产企业实行管理和经营，从生产任务、原材料供应、产品供销、技术改造、发展新产品，直到工资分配以及福利保障等等，都由政府决定。企业仅仅按照指令性计划进行生产，努力完成中央计划指定的定额，既不用管生产成本，也不用管消费需要。唯一的工作就是满足国家计划要求，直接向政府主管的部门负责。此外，中国的国有企业还是一种“单位组织”，这种企业不但承担经济的功能，还承担政治功能（对职工进行政治教育和控制）和社会功能（为职工提供全面的社会福利）。[1]

 70年代末中国进行经济改革至少有两个重要的初始原因。第一个原因是计划体制的失败。70年代末中国的计划经济正处在崩溃的边缘。由于僵化的高度集权的中央计划体制没有效率，加上激进的经济战略，经济效益不断恶化，整个经济已经停滞，商品短缺严重，人民生活越来越困苦。第二个原因是一批注重实用的领导人的出现。这一批领导人以邓小平为代表，他们在文化大革命中被解职或剥夺实权，文革后恢复了职务和权力，在对过去的政策和错误进行总结反思之后，这些务实的领导人决心通过改革挽救中国的经济。

二、1979－1989年国有企业改革和政府与企业间关系的变化

 中国政府与企业关系的变革是与中国的经济体制改革密切相关的，改革是以一种渐进的方式进行的。1979－1989年的改革大体可以分为两个阶段。从1979年到1984年是改革的早期阶段。这一阶段的改革基本上是在计划经济体制内进行国家、企业和个人利益的调整，通过在现有体制下改变激励机制的办法来提高国有企业的生产效率。从1984年到1989年春季是改革的第二阶段。这一阶段改革开始引进市场经济的成分，并逐步脱离计划经济，向市场经济方向迈进。

 1、以“放权让利”为特点的早期改革

 在改革的早期阶段，改革者把中国计划经济的失败主要归结于过去思想激进的经济战略和政策。当时，他们认为问题在于“总的管理体制，权力过于集中，计划严重僵化和强制性的平均分配”，这种经济体制的结果是，导致政府、官员、企业和个人都缺乏提高生产效率的积极性；所以，必须对计划经济下的“经济管理和经营体制”进行改革，使其完善并发挥它的潜在优越性。[2]  在第一个阶段，与企业有关的改革包括引进激励机制和给企业更多的自主权。1979年7月国务院颁布了扩大企业自主权、实行利润留成等5个文件。改革首先在少数几个选定的企业进行试点，到1980年试验扩大的6600个大中型企业。在利润共享方面，由政府和企业共同讨论来确定利润分享的比例和利润基数，企业可以按议定的利润比例和基数分成，通过这种利润共享的方法，鼓励企业改进生产，追求利润。[3] 在自主权方面的措施则有以下几个内容：如允许企业开发新产品，可以申请独立出口产品的权利，可按比例提取出口赚的外汇，企业可以用外汇收入进口机器、技术和原材料，企业可以在编制范围内选择雇工等。

 利润共享的措施虽然调动了企业的生产经营的积极性，但也导致国家对企业约束力的减弱，造成企业盲目发奖金。消费基金迅速膨胀，国家财政出现巨额赤字。另外，由于利润共享制度是建立在一对一协商的基础之上，其主观性和不确定性的问题很快就暴露出来，造成许多不合理的现象。中央逐渐认识到，利润分成制度仍然是一种政府与企业间的行政关系，并且具有人为的不确定因素，给政府干预企业留下很大的余地。同时，企业只要说服地方政府，就有机会逃避预算控制。于是，1980年底和1981年初，与企业经营以及政府－企业关系相关的税收制度试点在200家企业展开。到1983年中国家在大部分国有企业推行“利改税”的税收制度，企业从与政府分享利润转向向政府缴纳企业所得税。[4] 为保障企业的自主权，国务院于1984年5月颁布了《关于进一步扩大企业自主权的暂行规定》相应扩大了10个方面的企业自主权。同时进行了“利改税”的第二步改革，希望通过税收手段强制性保障国家财政收入。12月又作出《国家预算内建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》（简称“拨该贷”），试图用贷款手段提高企业使用国家建设资金的效益。

 中国第一阶段的国营企业改革的特点可以概括为“放权让利”。这种改革对计划经济体制下政府与企业的权力和职责关系进行了重要的调整。但改革仍然保持了以行政命令配置资源、以完成计划指标的情况作为考核企业的主要尺度的传统体制。所不同的只是更多地运用物资刺激的手段来激励完成计划指标的积极性。企业依然是行政机关的附属物。改革在一定程度上调动了生产积极性，但也存在着许多的问题。这些问题包括：政府对企业经营随意干预的问题仍然得不到有效控制，盈亏自负的原则不能有效落实，企业过度追求短期效益而损害了企业的长期发展，不能实行资源的宏观有效配置和生产要素的合理流动，难以适应外部市场条件变化。[5] 为解决这些问题需要进一步的改革措施。

 2、以“政企分开”为核心的改革

 1984年10月，党的十三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。在这个《决定》里正式确定了社会主义商品经济的理论，并提出国有企业的“所有权和经营权可以适当分开”的改革思路。[6] 这一《决定》的通过，可以看作是改革第二阶段的开始。第二阶段改革的重点是政企分离，改革包括出租国有企业，通过立契约的方式把国有企业承包出去，以及出售小型企业。在第二阶段的前几年，政府仍然推行“放权让利”的改革，另一方面也试图从产权的角度来解决企业活力的问题，通过彻底向企业放权，使企业成为“经济上理性的企业”。

 第二阶段的改革措施可以归纳为两个方面：第一个方面，把政府从企业经营和决策中分离出来，政府作为国家所有制的代表，为企业挑选经理，被挑选的经理可以在一定合同期内全面行使经营企业的权力。这种改革措施的其中一个具体例子就是实行合同承包制和租赁。合同承包制和租赁后来被确定为第二阶段企业改革的主要形式。1987年3月六届人大五次会议《政府工作报告》提出实行多种形式的“承包经营责任制”，4月，国务院召开全国承包责任制座谈会具体布置，开始合同承包制的改革，同年年底，全国预算内工业企业的承包完成了78％，其中大中型企业达80％。到1988年底，90％的国有企业都采取了合同承包的方式，其中大约35.5％的合同是通过竞标签订的，大约25％是实行抵押的方式进行的（有个人抵押和所有职工抵押）。[7] 租赁制大体与合同承包制类似，但主要是在小型企业中进行。

 第二个方面，把国有企业以股份的方式出售。这种方式的改革进行的比较谨慎，开始并没有形成一种政策，而是以个别的形式进行。实行股份制的企业一般都是小型企业，从1985年起，许多服务行业和效益不好和亏损的小型企业被买给了私人。然后开始进行股份制的试验。到1986年之后才开始在大中型企业进行股份制试验。到1988年底，具在20个省的统计，共有大约3800家企业在进行股份制试验，其中85％的企业把股份买给了职工，13.5％的企业被其它企业收购，而1.5％的企业被买给了公众。[8] 可以看出，这一时期的股份制试验的主要方式是，通过职工持股增强职工对企业利益的认同。

 除了承包制和股份制改革之外，还有一些重要的与政府企业关系相关的改革被推行。1986年开始了国有企业领导体制的改革，9月重新颁布了通过修改的《全民所有制工业企业厂长工作条例》，把过去实行的党委书记领导下的厂长责任制改变为厂长责任制，并明确规定厂长是企业的法人代表，对企业负有全面责任。1988年4月通过的《全民所有制工业企业法》把这种体制写进了法律，并以法律形式明确了企业的14项权力。此外，在政府机构改革中，中央和地方的一些行业主管部门被撤销，中央的行业管理部门改为行业总会或者总公司（但许多仅仅是“翻牌公司”，对下属企业仍然实行行政控制）。

 承包制改革使原有的指令性计划经济体制对整个经济的覆盖面明显缩小，市场机制的作用明显扩大，在中国形成了特有的新旧体制并存的“双轨制”（货物和劳务有计划和市场两种价格，资源有计划分配和市场配置的两种方式，另外，政府控制的国有企业和私营企业共存）。但是承包制也存在着根本性的问题。其主要的问题有两个方面。第一，承包制没有明晰划分国家和企业在国有资产所有、使用和处置方面的界线，政府对企业任然承担无限责任，企业“只负盈不负亏”（盈利企业提成，亏损政府补贴），“只生不死”（国有企业很难破产，1996年通过《破产法》，但实施起来非常困难）。第二，承包制也造成企业经营上的短期行为，承包后的企业大量投资高价格高利润的加工工业，导致宏观经济过热，重复建设严重。第三，价格体系和价格形成机制的不合理以及双轨制的存在，使承包制的激励作用很难发挥有效作用。承包制的这些问题促使1988年中期中央加速价格体制的改革，结果引起严重的通货膨胀和人们的不满。改革受挫后，为抑制企业投资平抑通货膨胀采取紧缩货币的手段，结果使国有企业因资金短缺而陷入困境。

三、1992年以来的企业改革和政府与企业间关系

 从1989年春夏开始，由于国内的政治原因和苏联东欧的政治变化，使中国的改革陷入停顿。在这一时期，新的改革试验和政策几乎停止，现有的一些改革政策实际上也被停止执行。同时中国经济的发展速度也明显放慢。1992年春，邓小平南巡讲话之后，新的改革政策才开始重新出台，并明确地指向国有企业的“产权制度”改革。

 1、改革目标的重新确定

 1992年中，当改革重新启动时，新出台的改革政策仍然是强调承包制改革和股份制试验。7月，国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，提出企业转换经营机制的目的为，使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。并明确规定，企业享有14项经营自主权。该条例在企业制度改革方面没有新的举措，仍维持“继续坚持和完善企业承包制，同时创造条件，试行股份制”的政策。

 新的改革目标是在1992年10月党的十四大提出来的。在这次大会上，中共中央第一次明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，其中心环节是“转换国有企业特别是大中型企业的经营机制，把企业推向市场”。1993年2月，中共中央委员会向第七届全国人民代表大会常务委员会提出《关于修改宪法部分内容的建议》，将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”改为“国家实行社会主义市场经济”，将“国营企业”改为“国有企业”，但是否可以采取“民营”的形式，未作说明。立法内容的含糊给法律解释留下很大的余地。1993年11月14日，中共中央第十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》，提出要“转换国有企业经营机制，建立现代企业制度”，并指出，所谓现代企业制度的特点是“产权明晰、权责明确、政企分开、科学管理”。随后，1993年12月29日，国家颁布的《中华人民共和国公司法》，对现代化企业制度作出了法律规范。1994年7月国务院颁布的《国有企业财产监督管理条例》，对国有企业所有权的产权责任问题作出规定。这一系列的政策表述和政策规定表明，中国的改革已经彻底放权计划经济体制，并开始认真地考虑国有企业的产权制度改革。但是，由于1992年至1993年，中国的经济过热已呈现严重失控的局面。中央决定先把改革重点放在财税、投资、金融、外贸等宏观体制改革等宏观经济方面，企业改革暂时推迟。

 2、对国有企业的公司化改造

 1994年底，中央决定把改革重点转移到国有企业上来。改革的主要内容是对国有企业进行公司化改造，其特点之一是，澄清企业和政府间的财产关系，进行企业的重建。与以往的改革一样，首先是进行试点。中央一级进行了100户现代企业制度的试点，而各省市和有关部门也根据自己的情况选定了2500家企业进行试点。1994年11月国务院召开了“全国建立现代化企业制度试点工作会议”，改革试点正式开始。到1995年底，全国已有股份有限公司2400多家，有限责任公司（包括国有独资）17,500家，这些进行了股份制改造的公司主要属于竞争行业的国有中小型企业。到1997年中国家统计局对全国2343家试点企业的调查表明，进行试点的大多数企业已经实行了不同形式的公司制，只有13％的国有独资企业还没有实行公司制。在已经实行公司制的企业中，71％已成立董事会，63％成立了监视会，33％成立了股东会， 一半以上的试点企业的总经理是由董事会聘任的，绝大多数企业的总经理能够行使《公司法》规定的职权，政府部门基本上不干预企业中层管理人员的任免，股份有限公司或有限责任公司的法人治理结构已初步形成。[9]，从世界银行1997年出版的对128家国有企业实行经营自主权的一份调查表明，通过不断的调整政府与国有企业的关系，企业自主权已经有了明显的提高。根据这份调查，国家规定的14项企业自主权中，除了拒绝摊派权、进出口权、资产处置权和联营兼并权外，其余的10项权力的落实的比重都有明显提高。[10] 经过试点之后，在1997年党的第十五次代表大会上正式提出明确的国有企业今后3年的改革目标和任务，即在3年时间内力争使大多数国有大中型骨干企业摆脱困境，初步建立现代化企业制度。

 但是，全国整个企业公司化改造的进程是缓慢的。其原因是公司化过程中遇到许多的困难和问题。其中的问题之一是新型的政府企业关系没有理顺。国有企业改制后，政府与企业的关系成为委托－代理的关系。但这种委托－代理关系因种种原因，在不同的企业形成不同情况。其一，委托－代理关系仍然带有许多过去行政关系的成分。如一些股份制试点企业仍然实行“政府控制”的管理方式，这种管理方式包括，企业的董事、董事长、高级经理人员仍然是由政府直接任命；政府仍然对企业的经营和投资决策等进行干预；改制后的股份制企业在遇到困难和出现亏损时仍然向政府打报告，求政府帮助解决，而政府仍然会用财政补贴和减税免税等方式帮助企业。另外，政府在转变职能的机构改革过程中新成立的一些行业总会或总公司（在改制后又改成为集团公司）仍然以行政手段来管理下属公司，这些下属公司在改革中已经获得许多的企业经营的自主权，成为一级法人，但成立集体公司之后（许多是非自愿参加的），许多自主权被总公司上受，这些企业成为二级法人，形成改革的倒退。[11]