乡村自治和“三农”问题近几年来成为中国农村问题研究中的两个重要范畴。关注乡村自治的学者将其研究主要集中在对乡村自治的组织形式和性质、村民选举的个案调查、选举对乡村治理和乡村政治发展所产生的影响的国内问题的探讨。而关注“三农问题”的学者则将注意力主要集中于农业发展、农民负担和农村稳定，以及与之相关的政策问题的分析和讨论。然而，这两个范畴所涉及问题的相关性却较少有深入的讨论。
二十年来，中国乡村自治和村民选举到底在多大程度上改变了乡村治理模式，这些改革在国家与乡村社会之间关系中产生的变化是实质性的还是表象性的？为什么乡村自治、村民选举没有在解决“三农”问题上发挥作用，日益严重的“三农”问题对中国乡村治理体制和方式提出了什么样的挑战？这些问题需要我们将“三农”问题和乡村治理模式变革联系起来考察才能给与回答。本文的目的在于提出问题，并试图从农村治理模式和农村政策选择之间的互动关系方面，对“三农”问题困扰下的乡村治理问题进行探讨。

本文认为，目前农村村民自治和村民选举在推广和落实方面取得成果，但尚不足以对“三农”问题产生政策上的影响。“三农”问题的主要根源是国家业已形成的城乡差别对待的政策结构和高成本运行的县-乡农村管理体制。限于国家整体发展战略的考虑和业已形成的利益格局，国家层面的政策结构性调整在短期内不可能实现，高成本的县-乡管理体制则可以通过可行的乡村治理模式的改革（如乡镇长选举和自治）得以改善。

一、村民自治、地方权威与利益共同体

自80年代人民公社解体以来，中国乡村治理基本上实行了乡级基层政府加村级自治和民主选举的治理模式。一种长期流行的观点认为，乡村自治和基层民主选举推动了乡村民主化的进程，并对中国政治民主化和农村政治稳定有着积极的影响。最近有学者仍然认为，由于宪法和法律有关村民自治的制度安排，国家的行政权力被限制在乡镇一级政府，村民委员会授权主体由乡镇政府转向村级社区的选民，这意味着以“命令—服从”为特征的传统国家与农村社会的关系模式开始瓦解，国家在农村的行动方式开始法制化、契约化和政策化。因此，村民委员会实际上扮演了农村社会“自组织”的角色，成为农村社会与国家谈判的代理人，从而降低了农村社会与国家的交易成本，自然也增加了农村的政治稳定。[1]

然而，关于村民自治是否改变了农村治理模式的问题一直存在着争论。争论的焦点一度围绕农民的政治素质和国家干预的问题。一种观点认为,由于村民和政府对于民主政治的知识及其缺乏，以及政府对自治和基层选举的普遍干预，“乡村民主政治的发展在相当长的时期内将是很不规范的，就眼下而言，对大部分落后乡村的民主自治制度不能估计过高。”[2] 另有学者则通过自治组织产生的内生性和外生性原因的比较，认为现在的乡村自治组织及主要的自治规则以及包括直接选举制在内的一套民主制度，基本起源于国家力量的示范和引导，而不是单纯的自主发展的结果，本身并不一定能单独标示乡村的自治性和自治程度，村民自治仍是国家力量推动的结果。因此，基于乡政府对村级组织的控制力和党支部凌驾于村委会之上的实际事实，“国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式—至多是在改变经济控驭方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。”[3]也有学者对村民自治形成中的政府的干预持较为积极的观点。如徐勇在对四川达川市村民自治示范活动的调查中，发现市政府在村民自治建构中扮演了非常重要的角色，发挥了启动、动员、引导、推动和规范等五大功能，并取得很好的效果。因此，他认为不要根据一般经验和传统理论来评价中国的基层民主进程，中国的民主化进程得以在经济社会发展较为落后的农村取得出乎意料的成就，与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关。[4]不过，当涉及到村民自治和基层民主对中国政治发展前景的影响时候，多数学者则持审慎的态度展望。村民自治在一定程度上改变了过去国家政治行政权力对农村的超强控制，随着村民自治实践的日益推广和规范，农村社会各种力量也将重新调整，村民自治组织、宗族组织以及党组织都将面临组织功能的转换。但是，直接选举的层级向上提升到乡镇的实践仍然有许多的制约和阻力。那种期望在县、省以及全国范围内进行直接选举的愿望恐怕是过于超前，这种可能性至少被认为还需要一段相当长的时间。[5]

如果仅从乡村民主发展的一般性理念为取向来审视中国乡村自治和民主选举的问题容易流于观点之争，那么，从乡村政治权威的建构以及与本土社会利益之间的关系入手来考察问题，也许更具有理论分析上的意义。当我们谈论村民自治的时候，其本源的议题所涉及的是在国家政治体系中乡村地方社会在一定范围区域内实行一定程度的自主决策和自我管理的权利。这种权利的体现实际上涉及到两个彼此相关的基本问题，即乡村地方自治体在与国家权威的关系中如何划分自主权以维护自治体内部共同利益，以及自治体政治权威以什么方式产生与运行。

村民自治在乡村共同利益保护方面一直起着重要的作用。在传统社会，地方利益保护主要通过建立在地方权威和习惯法基础上的地方利益共同体来实现。地方权威的建构主要与内部共同利益相关联，而与国家政权的官府权威相分离。[6] 在中国进入现代化过程之后，传统社会的利益共同体开始受到国家行政权力的侵蚀，出现了费孝通所说的“单轨政治”的格局。地方权威呈现出“官僚化”的趋势，与地方社会的共同利益的关联性逐渐下降。[7] 中华人民共和国成立之后，地方政权的重建将地方权威完全纳入国家行政权威体系。国家对乡村社会的渗透加剧，国家通过强有力的动员体制将中央的一系列农村社会改造运动推行到乡村的各个角落。随着权威授权来源的改变以及权威与利益共同体的彻底分离，传统意义上的地方权威不复存在。尤其是在1958年农村实行人民公社化以后，行政权威对乡村社会的渗透发展到极点。公社作为一种新型的基层政权组织形式，将几乎所有的生产、经营、居住和迁徙的活动都集中在国家行政权威手中。在“政社合一”、“三级所有，队为基础”社会生产组织格局下，人民公社将国家行政权威内部实行的行政控制体制推延到乡村生活的所有领域，使乡村活动的一切内容政治化并受到行政权威的约束。地方权威实际上成为国家行政权威的代理人并服务于国家发展目标，其地方利益保护者的职能在“先国家、后集体、再个人”的利益分配规则的强约束下退居到十分狭窄的范围。

农村开始实行村民自治和基层选举以来，国家行政权威似乎是从乡村基层向上收缩到乡镇一级，村一级权威的来源也似乎是从国家行政权威转向了全体村民的认可程度。基层选举至少是在形式上改变了简单地由上级政府任命村干部的现象。权威授予来源的改变无疑会使村一级决策向地方利益共同体的要求方面发展。在涉及到村民内部利益分配的决策方面，参与决策讨论的范围得到扩大，决策的议程程序也逐渐受到各方的重视。[8] 这些变化无疑在一定程度上改变了乡村治理的方式方法。但是，由于村一级行政组织的权威实际上受到国家行政权威的种种限制，村委会在维护地方利益共同体方面的作为是十分有限的。[9] 同时，从大量村民选举的实例调查中我们仍然可以发现，村一级权威来源的转移并不彻底。在村一级权力构成和运行中，村党支部仍然是村级权力组织的核心，对村级事务具有实际的决策权。由于村委会必须承担来自上级政府分派的行政性事务，承担着部分政府的职能，其权威仍然依赖于上级党政机关的支持。更重要的是，县乡级党政机关对村级选举拥有具体的指导权，对引起争议的决定拥有实际的裁决权。在这些条件下，即使是当选的村干部如果得不到乡镇权威的支持和党支部的支持，其权威地位仍然是不稳固的。在乡村自治和民主选举的发展中也存在着其他结构性的限制。如个体选民仅仅是作为村民身份参与选举和民主监督，这种身份并不具有国家公民的法律地位，其权利和责任仅限于乡村社区，缺乏与其他相关社区的联系。这种小范围的分散的选举对乡村治理制度安排的整体影响是极其微小的。正如有学者指出的那样：“如果`选`出来的乡村权威仍然依据原有的方式治理乡村，选举就只是增加了新权威的合法性，但并没有促进选举之后基层政权和村民权利关系的制度性改变，它产生的仍然是权威性的`自治`”而不是代表性的自治。[10]

从地方权威来源和地方共同体的关系观察乡村自治的发展变化是具有意义的。它不但能使我们了解到国家权威向乡村社会渗透过程中乡村权威和利益关系变化的重要性，也给我们提供了一个分析乡村社会与国家关系之间如何发生变化的理论工具。然而，这一理论分析视角的意义不应该仅仅限于解释国家行政权威向下渗透所造成的地方权威行政化和地方权威-利益共同体瓦解这一事实，更不应该成为回归传统乡村治理模式的依据。中国乡村治理从人民公社体制向村民自治和村民民主选举体制的转型是一种全新的事业，它从一开始就是针对当时所面临的实际问题展开的，而不是仅基于某种崇高的理念。在目前的情势下，如果这一转型不能够解决农业、农村和农民在现代化和市场化进程中所面临的发展困境，它就失去了，或者部分地失去了应有的意义。

二、政策结构、行政体制与“三农”问题

近几年，一些深度接触农村实际问题的学者和实践者的调查研究成果的发表，开始向人们揭示乡村普遍存在农业增长缓慢、农村社会发展停滞和农民负担加重三大问题（“三农”问题）的经济、社会、体制和政治方面的原因。这些研究对现阶段实行的基层民主能否解决农村政治稳定的问题提出了某些程度的质疑。如曹锦清的研究通过对河南省一些边远和落后地区农村的人类学考察，认为这些地区的农业、农村和农民的“现代化”遇到了耕作方式、文化传统和农民负担问题的困扰，单靠村民自治和选举无助于解决当地的贫困问题和发展问题。 [11] 李昌平以他17年乡镇党委书记的经历揭示了湖北监利县由于农民负担过重所引发的严重的农民贫困问题。他认为“政府黑洞”是“三农”问题的体制性根源。[12] 于建嵘则基于对湖南衡阳地区两年的实地考察，从农村政治的角度分析了“三农”问题的政治原因，他认为有组织的“农民反抗”已经严重地影响到农村的政治稳定。[13]“三农”问题不但引起了中央政府的重视，也开始引起学术界的普遍的关注。

事实上，“三农”问题的凸现和村民自治在乡村社会的全面铺开几乎是同时发生的。这使得人们对单纯研究村级民主选举的兴趣转移到更广泛的领域。农村问题，尤其是农村政治问题，逐渐成为学者们研究的焦点性领域。这些研究将中国农村政治发展的研究提到了一个新的层面。首先，“三农”问题和农村政治稳定成为农村问题研究的核心话题，解决“三农”问题对维护乡村政治稳定的重要性被深刻认识；其次，研究的关注点开始更加直接针对农村政策选择问题，而以往关注的村级自治和民主选举成为核心问题的次级问题。

如果解决三农问题是维护乡村政治稳定的关键，那么，就有必要对三农问题产生的复杂原因进行探讨。三农问题产生的原因是复杂的和多方面的。从经济的角度来看，农业生产主要依靠的要素仍然是土地和劳动力，地少人多的现状在相当大的程度上制约着农村人口的收入增长。中国农用土地人均不到2亩，全国人口的70%强是农村人口，而农村劳动力则达4.99亿。农村长期以来存在的土地少人口多的矛盾不可能为农业人口带来不断增长的收入。八十年代初推行的农村家庭联产责任承包制改革将集体的土地承包给以家庭为生产单位的农户，这一将土地所有权和使用权分离的政策曾经极大地调动了农民生产的积极性，也提高了农民的收入和生活水平。但是随着农业实际人口的自然增长和农用土地因经济开发的不断减少，农业生产在现有结构下只能维持温饱状态。尤其是近几年来，由于生态退化和农业内部结构性调整，农用耕地总面积的递减在不断加快。根据国家国土资源部最近公布的数字，与1996年的21亿亩的耕地总面积相比，2002年全国耕地面积下降到了18.89亿亩。[14] 此外，由于传统的一家一户的小生产方式至今仍在广大农村占主导地位，在我国生产、流通领域日益市场化的条件下，农业生产在现有的土地制度、生产方式和制度供给等方面的制约下，造成了农村中的技术市场、人才市场、资金市场、信息市场以及产品的加工流通市场普遍发育不足，因此不能有效地转移农村剩余劳动人口，也制约了农业的经济增长和农村发展。

其次，从国家政策结构的层面看，因“赶超”发展战略长期积淀形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的政策，造成农村的相对贫穷落后。城乡“二元”化社会结构的形成起始于50年代，其具体政策体现为二元户籍制度和城乡社会福利就业政策的区别对待。为保障城市的就业和平稳发展，二元户籍制度将城乡人口区分开来，并通过严格的“农转非”人口三级审批制度，限制农村劳动力涌入城市。将这种二元户籍制度的实质内容直到90年代中期都一直保持不变。[15]城市严格的户籍制度实际上剥夺了农民的自由迁徙和择业的权利，将人口的70%禁锢在农村。在这种隔离体制下，国家只为城镇人口提供相应的粮油供给、就业安排、儿童义务教育、住房医疗和其他福利保障，而农村人口则被排除于国家提供的社会保障系统之外。在税负方面，城乡之间也实行差别对待。法律规定，农民从事生产和生活需要缴纳农业税、农业特产税、屠宰税、耕地占用税，每年还要完成国家规定的粮食、棉花等主要农产品定购任务。同时，地方政府为维持和发展农村公益事业和行政管理的运行，直接从农户征收乡统筹费和村提留费。前者用于本乡（镇）范围内的乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业等，后者用于村级行政的公积金、公益金和管理费。此外，农民还要承担为本地植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍、农田水利基本建设所规定的义务工和劳动积累工份额。国家还规定，县级人民政府可以按照国家和上级政府相关规定向农民征收农村教育集资费、行政事业性收费等。与农村相比较，城市居民主要只缴纳个人所得税，以每月收入800元以上为启征点，而农村的税费是按照人头和家庭来征收，实际上是零启征点。这种“城乡差别”的税收体制使得了农民比城市人口承担了更多的税负。[16]

在缺乏国家大量投入的条件下，农村经济发展主要依靠的是农村自身发展能力的扩大，其主要办法是发展乡镇企业以工补农。改革开放以来乡镇企业的发展曾经对农村经济和社会发展起了促进作用，乡镇企业的发展在农村范围内形成了小范围的“以工补农”格局，不但增加了地区农民的经济收入，而且促进了农民教育、改善居住条件、增强农民福利等社会事业的发展。但是在城市经济改革全面推动之后，乡镇企业实际上一直受到不平等的政策待遇，在贷款、行政审批和政策扶植等方面长期受到歧视。从90年代以来，随着市场体制的不断发展和外资企业的流入，乡镇企业由于规模小，技术水平和经营管理水平低等原因，除少数明星企业外，大多数普遍不景气，生产效率下降，发展速度回落，吸纳劳动力的能力减弱，从而也影响到乡镇企业对农村的反哺能力。尤其是，多数有活力的乡镇企业大多集中在东南沿海地区，中西部地区不但乡镇企业少，而且生产效益差，对农村的反哺能力十分有限。在全国工农业生产的格局中，中央的政策仍然主要偏向于工业和城市的经济发展。工农产品价格长期实行的剪刀差政策仍然在执行，在全国范围内依然是“以农补工”的政策格局。[17]