自从中国进入世界体系之后，西方国家一直在认识中国，但也经常出现误读中国的情况。特别是1949年中国革命之后，这种情况更为突出。由于意识形态因素，西方国家对1949年至1978年的中国的解释模式主要是以“极权主义”或者“全能主义”加以概括。囿于意识形态的束缚，这一认识框架无法解释为什么在一个长期处于“一盘散沙”状态的乡土中国能够迅速建立起一个权力高度集中，特别是具有强大渗透功能的社会体制。本人继从“政党下乡”的角度解释这一问题的基础上，[1]再试图从“行政下乡”的角度加以阐释。所谓行政下乡是指国家通过行政体系将国家意志传递到乡村，从而将分散的乡村社会整合到国家体系。现代国家的建构，同时也是权力高度集中和全面渗透的过程。20世纪以来，中国共产党通过政治动员、行政任务和命令的方式，使得党和国家意志得以全面迅速地向乡村社会渗透，形成特有的现代国家的渗透机制，从而高效地实现对乡土社会的行政整合。现代中国的建构又是“行政下乡”的过程。

     
    一、动员：行政机制的渗透 
     
行政是指依靠政府机构和制度对国家意志的实施与贯彻。国家和行政是相伴而生的。中国古语说：行其政令，行其政事。[1]行政意为执行政令、推行政务。国家的形成生长过程，同时是行政体系的建立与运行过程。一方面，国家的建立是对分散的权力集中，另一方面，国家又需要借助自上而下的行政体系行使国家权力。行政体系如人的骨胳和神经，没有行政体系，国家意志就无法体现在其统辖的领土和人民之中，国家就会沦为空壳。作为国家整合手段的行政机制的重要特点就在于它服从和服务于中央自上而下的领导，有一个具有强制性的行政组织系统，实行命令－服从的垂直式治理。 

自有了国家，就有了相应的行政。但在不同类型的国家，行政体系的功能却不相同。在中国，秦始皇统一中国，建立专制国家的重要内容就是形成以郡县为行政区域，以官僚为行政官员的行政体系。但是，在传统中国，与“皇权不下县”相对应的是“行政不下乡”，即正式的行政机能未能深入地延伸到乡村，特别是全面渗透于乡村日常生活。在马克斯。韦伯看来：“事实上，中华帝国正式的皇权统辖权只施行于都市地区和次都市地区。出了城墙之外，中央权威的有效性便大大地减弱乃至消失。”[2]）帝国官僚行政体系的整合功能有限，未能将乡土社会整合到日常性的国家体系中来，乡土社会更多的是以一种自治的方式存在。只有当纳税、“打官司”时，农民才与国家交往。而这种交往更多的是外部性不得已的行为。因此，有机的乡土社会共同体与自上而下的行政渗透往往是格格不入的，由此形成上下隔绝关系。用费孝通先生的话说国家行政在乡下是“悬空了的权力”，“皇权统治在人民实际生活上看，是松驰和微弱的，是挂名的，是无为的。”[3]官僚行政与乡村自治同时存在，体制性的官治对乡土社会实际生活的支配程度十分有限。

现代民族－国家是权力高度集中和全面渗透的双向过程。推动现代民族—国家形成的重要动力之一是战争。因为在战争这种危机状态之中，人们面临生死存亡的关头，有利于竭尽全力应对危机，促使着统治权的集中和渗透。而在中国，正是在十九世纪中叶以后的百多年战乱之中，形成战争动员机制，推动着现代中国的成长，同时也促进行政机制向乡土社会的深度渗透。

 
十九世纪中叶，中国受到西方列强的入侵，被迫进入以民族－国家为单元的世界体系。中国作为一个世界上人口最多的国家，却屡屡战败，相当程度在于国家无法集中和动员人力、财力和物力与高度组织化的西方列强抗衡。随着西方列强的入侵，是传统国家权威的迅速流失和社会的四分五裂。到20世纪上半期，日本国全面深入地入侵中国，中华民族到了最危险的时候。面对这一险境，建立不久的国民政府迅速形成战时动员体系。即为了获得战争胜利，政府可以以非常措施集中一切人力、物力、财力，进行全国总动员。战争动员体制对于推动民族—国家建构中的作用主要表现为：暴力机器的高度垄断，国家权力的高度集中以及行政体制的全面建立和渗透。正是在战时动员体系下，一方面是权力迅速向中央统一集中，另一方面是行政体系的扩张，中央政府需要借助强大的行政体系实施和贯彻其意志。国民党政府由此提出，在抗日战争中应该“地不分南北，人不分东西”，主张“一个党，一个领袖，一个主义”，实行集权统治。为动员力量，统一意志，传递国家法令，国民政府迅速着手建立延伸到乡土社会的行政体系，行政机制开始向乡土社会全面渗透。

 
由于长期的军阀割据，国民政府建立时间不长，特别是它的根基只是在城市和上层，国民政府对广阔的农村地区的行政渗透能力是十分有限的。正因为如此，中国共产党人才有可能实行“农村包围城市”的战略。中国共产党是以武装斗争并依靠广大的农民获得政权的，特别注重底层的政治动员。中国共产党一成立就将发动工农大众作为自己的使命，组织广大工农，开展工人运动和农民运动。中国共产党从将工作重心转移到农村，在农村地区建立革命根据地起，都极度重视动员农民。因为，广大人民群众是中国共产党争取民族民主革命胜利的主要资源，争取以农民为主体的人民群众也是革命战争胜利的基础。如毛泽东所说：“战争的伟力之最深厚的根源存在于民众之中”，[4]“革命战争是群众的战争，只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行战争。[5]”这个政治上动员军民的问题，实在太重要了。我们之所以不惜反反复复地说到这一点，实在是没有这一点就没有胜利。没有许多别的必要的东西固然也没有胜利，然而这是胜利的最基本的条件。“[6]”兵民是胜利之本“。由此形成被称之为中国共产党三大法宝之一的群众路线。与国民党政权自上而下的行政渗透不同，中国共产党的政权建设一开始就将政权建设与底层农民动员结合在一起。在农民运动中产生的”一切权力归农会“，就是动员和组织农民自己掌握和行使治理权力。从根据地到1949年后取得全国政权，动员农民参与政权建设一直是中国共产党的基本方针。在这一过程中，一方面，随着战争胜利和全国政权的取得，是统治权力向中国共产党转移，并高度集中于战争中形成的新兴的政权体系；另一方面是集中统一的行政机制第一次全面深入地渗透到广阔的乡土社会之中，形成动员性的乡村行政治理体系。

中国共产党全面执政以后，战争时期形成的动员体制承继下来并制度化，形成了下派工作队、行政体系建构与群众参与相结合的动员模式。通过这一模式，行政机制得以全面迅速向乡土社会渗透。

 
中国共产党作为现代政党，由少数先进分子的组成。但是，与其他政党不同，中国共产党强调群众路线，一切为了群众，一切依靠群众。正如毛泽东所说的：“我们共产党人好比种子，人民好比土地。我们到了一个地方，就要同那里的人民结合起来，在人民中间生根开花。”到群众中去，发动、组织和领导群众成为中国共产党的主要工作方式。对于乡土社会而言，就是将党员和干部派往乡村，领导和指导工作。这一工作特点早在战争时期就已形成，全面执政后逐步制度化。国家对于农村的重大方针政策的贯彻实施，在相当程度上依靠下派工作队。1949年中国共产党取得全国政权以后，很快在全国开展土地改革运动。在这一时期，新兴的基层政权尚未建立，农民未能发动。为了发动农民参加土地改革并在土地改革中建立基层政权，中国共产党从解放区和被解放的城市，将经过训练的人员组成土地改革工作队，由工作队领导土地改革运动。没有自上而下的工作队深入乡土社会，发动和组织农民参与，土地改革不可能在两到三年的时间内完成。1960年代，为了巩固人民公社体制，中共决定在农村进行广泛的社会主义教育运动，并从城市抽调人员组成“社教工作队”①，由工作队领导社会主义教育运动。1970年代向农村下派“基本路线教育工作队”。1980年代以后，尽管中共宣布不再搞政治运动，但是，地方在推动工作时仍然下派各种工作队。如1990年代初的社会主义教育工作队，1990年代中期的小康工作队等。即使是实行村民自治制度之后，政府还是以“包村干部”、“指导员”等方式，以强化对政府意志的贯彻和实施。

 
下派工作队对于行政渗透有着重要意义。首先，工作队促进行政体系的建构。通过工作队选拔积极分子和干部，起立起能够充分体现国家意志的行政体系。农村基层行政工作人员大都由积极分子中产生，工作队则是识别和判断积极分子并将其发展为基层干部的重要机构。其次，工作队直接反映国家意志。农村和基层干部尽管要积极贯彻上级意志，但是，他们毕竟长期生活于当地，其思想和行为难免为“地方性”所影响。而工作队是外来和上派的，直接反映和体现国家意志，从而将国家意志贯彻到农村。第三，工作队打通基层政权与农民的联系。尽管新中国建立后的基层政权强调其人民性，但作为科层化的机构，基层政权的运作也有可能脱离民众，从而重复历史上地方官僚化而造成的国家与农民的隔绝。而工作队既代表国家意志，又十分注重动员民众，能够进行有效的政治沟通。正因为如此，每当国家在农村进行重大变革之时，往往都会从城市抽调人员组成工作队推动农村工作。但是，在这一过程中，工作队也有可能出现包办代替的情况，一旦工作队离开，工作也有可能中断。

 
在行政体系建构中促使基层政权体系的地方化，是行政机制迅速向乡村社会渗透的另一原因。在传统中国，自上而下的正式官僚系统不仅止于县一级，而且县级官员均是外来人员，由皇帝直接委派。这种官员配置方式尽管能保证地方官员忠实于皇帝，但却隔离着基层政权与普遍民众的联系。许多官员连当地的话都不懂，遑论有效的治理。新中国建立之初，尽管地方干部有许多是来源于老解放区和军队，如“南下干部”，但是，在基层政权体系的建构中，十分注重从当地的积极分子中选拔干部，促进基层干部的当地化。这些当地干部一方面是在领导的重视下得以成为干部，能够积极贯彻国家意志，另一方面他们了解地方和基层情况，能够有效地将国家意志传递到基层社会。

 
 在传统社会，行政体系处于自我运行的封闭状态，作为行政对象的民众没有也不可能参与行政体系的活动。中国共产党依靠底层动员而领导革命并夺取政权，并在这一过程中赋予农民群众以“主人”地位。新中国建立后，尽管逐步建立起自上而下的行政管理体系，但这一体系是开放的，即吸纳广大农民群众的参与。一是行政决策要求“从群众中来，到群众中去”，听取群众的意见。民众不是单纯的行政行为的被动接受者，而且能够成为决策的参与者。二是农民直接参与讨论与他们利益密切相关的地方与基层公共事务。经常性地召开群众大会，这是中国共产党执政以后农村工作的重要方式。正是由于群众参与，促使自上而下的行政机制更容易和更深入地向乡土社会渗透。农民群众得以及时了解行政意志，并建立起对行政决策的认同。这种吸纳群众参与的行政渗透机制在20世纪50年代表现得尤其突出，并一直延续下来。即使20世纪80年代实行村民自治制度，在一定意义上也是通过吸纳群众参与强化行政渗透。《村民委员会组织法》明确规定，村民委员会的职能既包括协助乡镇政府工作，又包括向上级反映本村村民的意见和要求。 

政治动员是落后国家通向现代化的必要条件。亨廷顿以为，在发展中国家，“政治动员是旧政体崩溃的原因”。[7]中国共产党领导的底层政治动员，打通了历史以来国家和民众上下对立的隔绝机制，将最广大的底层民众动员到现代政治体系中来，使得自上而下的行政机制能够全面深入地向传统的乡土社会渗透。

     
二、任务：行政机制的介入 
     
20世纪以来，“任务”一词愈来愈广泛和深入地进入到乡土社会，成为乡村治理中频率最高的一个词之一。它表明国家行政机制通过各种指标活动达到影响和支配乡村社会的目的，并由此建构起农村人口的国家意识。

 
任务通常指交派的工作和担负的责任，一般用于科层组织的管理中，并具有强制性。如工厂组织的工作定额、军队组织里的战斗要求、行政管理组织中的上级下达的指标。在传统社会，国家除了税赋、劳役以外，与乡土社会是脱节的。一直到20世纪国民党在中国大陆统治时期，这种情况都未改变。随着中华人民共和国的建立，特别是农业社会主义改造和人民公社体制的建立，国家全面介入农村经济、政治、文化和社会生活的各个方面，以此改造、支配和影响乡土社会。其主要机制就是政府直接下达各种要求农民完成的任务。

 
任务一词进入农民的实际生活起源于中国共产党领导的革命根据地内。中国共产党是以军队组织的方式大规模进入乡土社会，并在农村进行武装割据。在革命根据地内，军事－政权组织开始用“任务”的方式影响和支配农村社会。首先是将传统国家下派的赋税改变为“公粮”，要求农民完成一定数量的粮食征收任务。其次是行政性工作任务开始通过党、政权、群众组织等组织系统下达到农村社会。如招收军人、组织生产、文化教育等。当然，战争期间的“任务”大都是临时性的，且主要是组织动员而不是依靠政权强制。但是，这种军队组织管理中的“任务”机制对之后的乡村治理有重要影响。

 
随着中华人民共和国的建立，开始有可能运用政权的力量对农村社会下达任务。这种任务有内容、时间、目标等具体要求，并有相应的机构加以落实。从国家治理看，从土地改革一直到人民公社时期，国家都明确规定农村工作任务，以政治支配行政，从而实现行政机制对农村社会的介入。土地改革是从老解放区到新解放区步步推进的，不同时期有不同的任务。土地改革后迅速开展合作化运动。这一运动是对农村社会的重组，任务性质更加突出。1953年12月6日，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，在决定大力推进农业合作化运动的同时，具体规定了发展指标：从1953年冬季到1954年秋收以前，全国农业生产合作社应该由已有的14000多个，发展到35800多个，不同地区有具体指标。《决议》还提出，在第一个五年计划内，即到1957年，全国农业生产合作社要争取发展到80万个左右，参加的农户应争取达到总农户数的20%左右。[8]1955年中共七届六中全会通过了关于农业合作化问题的决议，要求加快农业合作化速度，并对不同地区的速度提出了要求。随着合作化运动的迅速推进，1958年8月29日，中共中央作出了关于在农村建立人民公社问题的决议，提出将原有的小社合并为大社，并统一命名为人民公社。尽管当时没有具体下达成立人民公社的指标，但由于将人民公社定性为“建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式”，在政治支配行政的机制下，公社建立的速度十分迅速。不到一年时间就实现了全国农村的人民公社化。即使是1070年代后期和1980年代初期兴起的农村改革中，中央虽然一再提出对于是否采用新的生产经营体制不强求一律，也不下达任务指标，但是在政治支配行政的机制下，地方还是以“任务”的方式推行新的经营体制。

与此同时，国家给农村社会下达任务的内容也迅速增多，并越来越具体。首先是将农业生产作为行政任务。传统国家的一个重要特点是对经济的不干预主义，只是采取一定方式鼓励农耕，如各种“劝农”活动，但不直接管理农业生产。中华人民共和国一成立，就将农业生产作为政府的一项重要工作，并以行政力量推动这一工作。1949年中华人民共和国成立时就组建了专管农业的农业部。不仅如此，“全党大办农业”在相当长时期作为执政的重要方针。1951年2月2日，中央人民政府政务院通过关于1951年农林生产的决定，提出将发展生产与劳动互助结合起来。第二年，中央人民政府政务院通过关于1952年农业生产的决定，对如何开展互助合作、采用先进技术、加强经营管理提出了具体意见。中华人民共和国建立以后开展的土地改革、农业集体化和人民公社运动，从根本上说都是为了促进农业生产。互助组是指农业生产互助，合作社是农业生产合作社，人民公社也是生产单位。因此在推动合作化和人民公社运动过程中，都包含了如何组织和发展农业生产的内容。1956年1月，中共中央政治局提出了《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》。在这之前，中共中央主席毛泽东对农业生产发展提出了十分具体的意见。如在12年内，平均每亩粮食产量，在黄河、秦岭、白龙江、黄河（青海境内）以北，要求达到400斤，黄河以南、淮河以北500斤，淮河、秦岭、白龙江以南800斤。棉花、油料、大豆、丝、茶、黄麻、甘蔗、水果等也要有指标。层层下达农业生产任务可以说中国共产党执政后国家治理的一个重要特点。