美国储蓄信贷机构危机的处理模式对我国的借鉴意义

夏业良

八十年代发生在美国的储蓄信贷危机实际上就是银行体系内部缺陷所引发的金融危机。危机发生的根本原因有三个方面。其一是忽视利率缺口管理。储蓄信贷社一直将短期负债用作长期固定利率贷款。当利率水平比较稳定时，风险并没有暴露出来，而当利率波动较大且持续攀升时，储蓄信贷社持有的按揭担保证券收益就会下降，并背上定期贷款的包袱。其二是存款保险和监督管机构工作不力，或者出于自身利益有意掩盖事情真相，未能及时采取纠正措施，而储蓄信贷社则缺乏自律，存在大量败德行为，致使问题更加复杂化。其三是政府决策失误。政界高官和储蓄社经理人的腐败行为使问题一直拖延下来，错过了整顿的最佳时机，使诸多问题像雪球一般越滚越大。 我国银行不良资产问题也是体制与经营问题多年累积的结果，是国民经济深层次矛盾的综合反映。这些不良资产的成因主要有以下几个方面：银行自身经营管理问题、各级政府部门的行政干预、信贷资金财政化，以及其它长期遗留下来的问题。1992年至1993年发生的严重经济过热现象，实质上是潜在金融风险的部分反映。

虽然中、美两国的国情不同，但从发生危机的成因来看，也有许多相似之处。第一，贷款风险过于集中在房地产行业。大量房产闲置，造成银行资金的长期滞留和包袱。第二，监督不力致使情况恶化。政府某些部门的失职和财德行为便得问题长期得不到解决。因此，美国九十年代处理不良贷款的经验值得我们借鉴，研究美国的反危机措施有利于我国处理银行长期存在的不良资产问题，有利于化解金融风险。

一、美国政府的反应措施：立法先行

八十年代即将结束时，越来越多的美国储蓄信贷社相继破产。我们以1990年3月31日的统计数据来作说明：
分类 说明 家数 总资产
1 资本充足、赢利 1.175(47.9%) 363(34.6%)
2 满足或可能满足资本要求 680(27.7%) 351(33.5%)
3 赢利差、资本少的困难机构 352(14.3%) 169(16.1%)
4 可能被政府接管、出信或关闭 246(10.0%) 166(15.8%))
1—4 2.453(100%) 1.049(100%)
资料来源：Resolution Trust Corporation.

可见当时情况非常糟糕，健全机构、制定有关法律已是刻不容缓。美国国会于1989年8月通过了《金融机构改革、复兴和整顿法案》（FIRREA）。该法案撤销了失职的联邦信宅贷款银行监事会（FHLBB）和联邦储蓄信贷保险公司（FSLIC），并由新设立的储蓄社监督办公（OTS）和联邦存款保险公司取而代之。另外，还新成立了两家保险基金，即以商业银行为对象的银行保险基金（BIF）和以储蓄社为对象的储蓄联社保险基金（SAIF）。为了重组和管理资不抵债的储蓄信贷社，清算倒闭机构的资产，还设立了重组信托公司（RTC）。

该法案提高了对储蓄信贷社的资本要求。与商业银行一样，对其核心资本的要求由原来的3%提高至8%（核心资本主要由股东和贷款损失提留组成）。同时，法案限制储蓄信贷社的业务范围，规定了储蓄信贷社总贷款所占的比例，并禁止其购买垃圾债券（junkbonds）。例如，该法案明文规定住宅贷款规模不得超过其资本的4倍。该法规还提高了监管机构的执行权限，以便他们能够解除不良储蓄信贷社经理人的职务，签发停止不正当竞争行为的命令，并作出民事处罚的决定。在以后三年里，每年给司法部拨款七千五百万元，用于调查和鉴定银行的欺诈行为，最高罚金数额也得到大幅度提高。 对银行业和监管制度具有长期而深远之影响的立法是《1991年联邦存款保险公司改进法案》（FDICIA）。该法案认识到资本金要求与强有力的监管是预防银行倒闭的第一道防线，明文禁止那些实力较弱的银行以被保存款作赌博，要求监事人员从1992年12月19日起关闭资本低于2%的濒临倒闭
1995 1996 1997
冈比亚 8.19 -47.7 -23.7
加纳 -144.6 -323.8 -540.9
几内亚 -219.5 -177.3 -97
圭亚那 -134.8 —— -——
印度 -5563 -5956 -2956
韩国 -681 -6277 -7353
毛里求斯 -21.9 32 -114.7
蒙古 38.9 —— ——
秘鲁 -4314 -3619 -3407
菲律宾 -1980 -3953 -4351
塞拉昂 -126.5 —— -——
南非 -2756 -1715 -1931
津巴布韦 -424.9 —— ——
老挝 -346.2 -346.8 -316
牙卖加 -183.2 -237.7 -379.5
斯罗维亚 -23 39 36
圣多美岛和菲林西比岛 -1374 -4299 -3271

在资本自由流动和灵活汇率的开放经济中，发展中国家在选择货币政策目标时必须要考虑汇率的影响。货币政策主要中间目标有利率和货币总量。当一国以利率为目标时，如在高通货膨胀期采取高利率目标，在短期内如果国内利率的增加没有被汇率预期的变化所抵消，则会提高本币资产收益率，并导致本币的价值，降低国内生产者的国际竞争力，导致贸易帐户恶化。在通货紧缩时期采取低利率目标，同样，如果国内利率的减少没有被汇率预期的变化所抵消，则利率下降会导致本币贬值，发生短期资本抽逃现象，不利于弥补经常项目逆差。相比较而言，发展中国家选择货币总量为中间目标，更易被货币当局加以控制。

二、主要发达国家货币政策目标选择

通货膨胀目标：大多数西方发达国家的选择
从表一我们知道，目前大多数西方发达国家以通货膨胀率作为货币政策目标，而在此以前，这些国家的货币政策目标是货币总量目标，其理论渊源来自货币主义的政策主张，即保证货币供给有一个长期稳定的增长率。但是，从80年代初期开始，倾向当局对货币供应量的控制越来越感到力不从心，而且货币供应量与经济活动的水平以及通胀率的相关程度日趋下降。

造成这一结果的原因有二：第一，70年代以来西方发达市场经济国家金融管制的放松及金融创新的快速发展使对货币供应的定义及计量变得日益困难。第二，M1与经济活动间的稳定关系已遭到破坏。在这种情况下，西方许多国家中央银行将货币政策目标从货币总量目标转向通货膨胀目标，新西兰储备银行在1990年首先提出，其后加拿大（1991）、英国（1992）、瑞典（1993）、芬兰（1993）、澳大利亚（1994）、西班牙（1994）都先后提出了类似的主张。实际上，当货币增长和通货膨胀之间有较高的相关度时，货币当局以货币总量为中间目标，亦即以通货膨胀为最终目标。由货币总量目标转向通货膨胀目标，共实是放弃货币总量目标作为中间目标。

货币总量目标：瑞士国家银行的选择
发达市场经济国家中，只有瑞士目前仍用货币总量目标作为货币政策的主要目标。瑞士于1974年末开始宣布货币目标并以M1为目标总量。瑞士的货币政策没有采用弗里德曼的“单一规则”。其货币总量目标为确定的数值，而不是区间，在实际操作中，允许短时间内偏离目标，以避免短暂冲击造成政策不必要的过激反应。

瑞士是小而开放的经济实体，金融市场易遭受外部资金冲击，从1977年至197年下半年，瑞士法郎贸易加权升值40%，瑞士国家银行被迫放弃货币总量目标转而采用汇率目标。1980年恢复使用货币总量目标，将货币总量目标从M1转向MO。

无名义目标：美国的货币政府选择

美国的货币政府没有一个明确的名义目标，美国经济学家F.S.米什金将这种政策称之为“按情况而定”（“just do it”）。根据L.H.梅耶的分析，联邦储备银行在货币政策操作中，实际上遵循的是以下五条准则：第一，市场上的通货膨胀率如果偏离了联储确定的目标区域，则变动真实利率；第二，当资源利用率发生变化时，则用变动名义利率和真实利率来对付；第三，利率水平的确定应当以长期预测为基础，必须瞻前顾后，切忌根据即时的市场关门 况而贸然采取剧烈行动；第四，准确判断造成经济波动的根源及其持续性；第五，在通常情况下应当遵循规则洗事，在意外情部下则应特殊处理。

这种政策遭到F.S.米什金的批评。他认为，首先，这种政策缺乏透明度，因为联邦储备银行的任何风吹草动都会引起金融市场的过激反应，造成公众对未来通化膨胀及收入预期的不确定性。其次，这种政策的有效性完全依赖于联邦储备银行某个人或几个人的操作技巧及公众对其依赖程度，一旦联储主要决策者发生调整，势必会影响货币政策的连续性。

法案将联邦存款保险公司向财政部借款的额度提高到300亿元，但按规定需在15年以内还贷。法案还允许联邦款保险公司多渠道筹资（主要是联邦贷款银行），金额等于存款保险机构接管的倒闭银行资产公司公平市值的九成。根据法案，财政部和联邦存款保险公司可以按损失的实际情况调整保险费率，在十五年内使银行保险基金的储备金达到保存款总额1.25%。

该法案最突出的特点是有关迅速整改的条款。它要求联邦存款公司在银行陷入困难的提早介入，并加大介入力度。银行被划分为五大类：1、资本充裕；2、资本较为充足；3、资本不足；4、明显不足；5、资本严重不足。对于第三类银行，存款保险公司应迅速采取措施，要求银行提出增资计划，限制资产增长，限制新增分行及开发新的业务。对于第四类银行，存款付息不能高于平均水平。对于第五类银行，存款保险公司则采取有力措施，责其关闭歇业。

该法案还要求监管人员每年进行现场检查，限制房地产贷款，规定银行作出更严格更详的信息披露。此外，该法案还允许证券公司在金融危机时向联储贴现窗口借款。 二、具体操作的形式：重组信托公司模式

重组信托公司的职能是管理和清算其职责范围内的储蓄信贷社，处理残余资产，其方式主要包括：
——在出信或以其它方式处理倒闭储蓄信贷社或其资产时，使其净现值收益最大化；
——将交易对当地房地产市场和金融市场的影响减少至最低程度；
——有效使用从重组融资公司（REF CORP）和财政部拨付的资金。
——在个案处理中把损失降低到最小程度；
——尽最大努力让中、低层收入者有房买而且买得起。
其经营方式体现了最大限度保全资产、减少损失的原则。

重组信托公司的监管机构是储蓄机构存款监护会（Thrift Depositor Protection Oversight Board），由七名委员组成：财政部长（担任主席）；美国联存储备委员会主席；重组信托公司主席兼总裁；储蓄机构监督办公室主任以及由总统任命、国会批准的两名公职人员。该监护会负责制定重组信托公司的整体战略、政策和目标（并根据具体情况随时调整），审批重组信托公司的财务计划、预算和定期筹资申请。

重组信托公司下设全国咨询委员会和六个地区咨询委员会。对于信托公司出售或以其它方式处理房地产的计划或政策，地区委员会向公司或全国咨询委员会提供信息或发表意见。全国委员会向监护会提供信息或意见。

重组信托公司的资金来源比较广，既有政府出资，又有私营资金。重组信托公司的资金一部分来源于存款保险机构的准备金，而主要则是由根据《金融机构改革、复兴和整顿法案》设立的重组融资公司（RFC）通过发行债券来筹集。事实上，重组融资公司只不过是一个空壳公司，因为其人员来自财政部，运作经费由大区联邦住宅公司贷款银行提拱。

如前所述，经改革之后，储蓄联社保险基金负责储蓄信贷社的存款保险，名下的重组基金用于拯救困难机构。因此营运收入以及处理破产机构资产的收益构成重组信托公司的又一资金来源。资金的不足部分由财政部出钱，最终还是由纳税人承担。资金的不足部分由财政部出钱，最终还是由纳税人承担。例如，当危机最严重时（1989年），国会立法要求政府在26个月内分两次举债500亿美元，注入储蓄信贷社，以回购濒临倒闭的储蓄贷社发行的高利率大额存款单，负担置于政府接管下的262家最严重亏损机构的经营损失。

运作之初，重组信托公司拥有自1989年1月以来被监管机构接管的262家机构的1040亿美元的资产，公司还要关闭另外几百家机构，手上需处理的资产超过4000亿。重组信托公司在处理过程中采取了以下策略。

首先是分步处置。重组信托公司先把储蓄机构的优质资产（比如住宅贷款组合）卖给银行或其它投资者，时机成熟时再处理一时难以出手的房地暗和商业用楼，如购物中心、教堂和其它资产，这类资产阶值约1500亿美元。如果现有房地产和投资没有价值或价值可疑，在整体出售某家储蓄信贷社之前应先处置这部分资产。

其次，采用拍卖方式，确保价格公平。在条件允许的情况下，重组信托公司将倒闭的储蓄机构的存款和资产出售给合格投资者，并采取竞价方式，以确保公司获得公正的市场价格。换句话说，重组信托公司通过招标的方法，选择专业公司进行资产评估、拍卖、物业管理、市场调查、设计规划等工作。 最后，根据各地情况，灵活应用价格杠杆。《金融机构改革、复兴和整顿法案》列出了六个经济较为困难的州：阿肯色、科罗拉多、路易斯安那、新墨西哥、俄克拉荷马和得克萨斯，要求重组信托公司在出售位于这些州的房产时，房价不得低于市值的95%，该规定旨在避免打压当地房地产市场，以不切实际的价格处理掉资产。

合量定价是顺利处置不良资产的关键。重组信托公司要关闭或出售747家储蓄信贷社，商业银行可以自由收购健康的储蓄信贷社，而后者本身也可选择转化成银行。在处理过程中，价格优势再次凸现出来。商业银行收购分行时每一美元的存款需付出8至20美分的成本，代价很高，而1989年时，健康发展的储蓄社股票价格便宜。银行购买健康储蓄信贷社的每个美元的存款只需花4.5个美分，因而储蓄信贷社对商业银行颇具吸引力。

重组信托公司于1995年底完成其使命，比原计划提前一年。六年中，花费大约1600亿美元的费用，处置了747家破产或处于困境中的储蓄信贷社，拍卖了4500亿美元的资产，回收资金3950亿美元。其拍卖资产占所接管不良资产的90%，回收率超过了85%。与此同时，重组信托公司还设法使1469家问题机构的90%恢复正常运营。

三、我国银行不良资产处理方式的试点：信达资产管理公司模式

作为解决建设银行2000亿不良资产的试点先行特殊金融企业，中国信达资产管理公司于1999年4月20日正式挂版牌。如果这一探索取得成功，无疑会使中国金融业的整体质量得到极大的提高，不断积聚的金融风险也会得到有效的释放。信达公司的经营范围非常广泛，包括收购并经营建设的不良资产，债务追偿，资产置换、转让与销售、债务重组，企业重组，债权转股权及阶段性持股，资产项目评估，财务及法律咨询，企业审计与破产清算，资产管理范围内的企业上市推荐和债券股票承销。不仅如此，国务院批准免征信在公司在收购、承接、处置不良资产过程中的一切税收。

信达公司100亿资本金由财政部全部拨入。先由中国建设银行从现有资本金中划拨一部分给财政部，再由财政部转入信达。这笔资金将由财政部以发债形式陆续返还给商业银行，而信达收购不良贷款所需要的庞大资金则由人民银行提供特种再贷款解决。建设银行向信达出信不良资产所获的资金全额存入本行，信达资产管理公司用处置不良资产所获的收益归还人民银行再贷款本金。

资产管理公司是处置的中心。它与商业银行、投资者和人行往来最多。最敏感的问题就是商业银行按面值打多折扣转让给信达，而后者又如何确定资产的出信价。资产公司有着双重职责：既是信托公司，又是投资银行。人民银行亦然，又是贷款人。 我国在处理银行不良资产过程中，借鉴了美国的一些做法。但两国国情不尽相同，故处理的方式存在较大的差异。我国的信达模达体现了我国的国情，有许多创新之处，但同时尚有许多地方需在实践中加以改进、完善：