制度要靠大家创造
           
作者：夏业良 
             
            凡是经历过拨乱反正、解放思想那一特殊历史变革时期的人们或许都会注意到改革开放以来中国社会最为深刻的变化之一就是社会制度在不同层面的演化与变迁，“制度创新”的确可以算得上是近年来在各种媒体中使用频率最高的词汇之一。然而，近百年来纯粹意义上的制度创新实际上并不多见。
            相信绝大多数人都能认识到：除去“乌托邦”式的空想和哲学家沉浸在思维世界中的自我意识描述，世界上并不存在理想而又现实可行的社会制度。我们能够观察到的只是相对成熟和进步的制度，并且这种制度仍然处于演化与变革之中。任何人如果把这样的制度看作是理想的或者无须改进的制度，当然都是幼稚而短视的。
            如果我们发现世界上存在着比我们更为先进的制度，我们不但不应当仇视、嫉妒或吹毛求疵，而且应当感到万分的幸运，因为毕竟有了经过长期实验而被证明是较为成功的典范。我们或许可以少走些弯路，可以尽可能地避免他们曾经犯过的错误，并且别人的这些经验教训并不需要我们付出任何代价。事实上我们在有些方面也并不自觉地成为别人所效仿的对象，我们所犯的错误以及过去的经验教训同样对别人也能起到警示作用。
            问题在于今后我们将怎样进行制度选择？难道我们只有被动地接受既定的制度安排吗？难道先贤伟人所创立并传递下来的制度形式就不能根据现实情况而加以改变吗？“按既定方针办”是已逝一代豪杰的期望，我们应当是机械地照搬、教条地继承那些信条？还是通过创造性的发展最终实现他们想要达到却没有达到的目标？
            历史早已雄辩地证明：帝王朝代的变更并不能够从根本上改变普通百姓的命运，一般意义上的改朝换代充其量只是权力的更迭和转移，如果没有制度的进步，没有更大的政治民主和经济自由，如果没有从制度上保障思想、舆论的多元化并且对各种权力进行有效的监督和制衡，那就只能意味着新一轮的变革即将到来。对于变革的抵制和抗拒充其量只能延缓制度变革的速率，但却无法从根本上消除或逆转这一历史发展趋势。
            我们曾经期盼过全面而崭新的变革，我们曾经梦想过与旧制度和令人痛恨的权力腐败彻底决裂，我们期盼着曾经有过郑重承诺的政治体制改革早一天到来。然而在年复一年的期盼中我们似乎已经麻木，我们似乎已经习惯了等待，就像等待戈多那样。许许多多人等待着、期盼着出现某一圣贤，他能够呼风唤雨，改造天地于一昼夜。而其他许多清醒的人知道：更为先进的制度从来不是通过等待而得到的，整个大局也远非一、两个人可以改变，它需要千千万万的人来酝酿、倡导、推动和呼应。
            我们越来越清楚地认识到：我们再也不能把国家、民族兴衰与发展的重任寄托在少数个人身上，中国从来不缺乏真正有胆识、有远见、有能力的栋梁之才，然而近百年来我们的制度创新却始终落后于人。我们经常能够观察到，在那些发达国家中即便选举出并不高明的领导人，或者他们的领导人如同“走马灯”式地频繁更迭，然而其社会经济生活仍然能够有条不紊地保持正常运行。究其原因，我们不能不承认，他们的确拥有较为先进的根本制度（宪法），而这种根本制度在数百年中是长期稳定不变的。当然，随着时代的发展和进步，国家最高立法机构时常会根据国民的意愿对其进行必要的补充和修正。
            制度从来就不是自发产生的，所有的制度产品都是直接或间接地由社会大众所创造出来的，而立法机构和政府只是制度产品的主要生产者和执行者。正是由于存在着社会大众对制度产品的不断需求，制度产品才能通过政府的实施提供给社会大众。如果一国公民绝大多数都是那些已经被既定制度安排所驯服的“良民”，那么该国的制度建设水平必然落后于开放度和自由度更高的国家。实际上我们只须了解一下朝鲜四十年来的社会经济状况，就会深刻地感受到封闭、落后的滋味。
            国人有时喜欢奢谈“思想解放”，比如说党的“十五大”召开时，从上到下都有人大谈什么“第三次思想解放”，笔者当时曾在一个座谈会上发言说：如果的确是思想解放，那么只需要解放一次便足矣！如果像孙悟空用金箍棒画地一圈，让唐僧等师徒待在圈内莫动那样，就谈不上什么解放。无非是一次比一次圈子画得更大一些，从而使思想和自由的空间比先前略大一点，但仍然是限定在一定范围之内，手脚如何能够完全放开？真正的解放应当是以法律界定什么是不可以做的事，其余的便都是可以做的事了。
            当代中国有一个创举，那就是依靠“红头文件”治国，而不是以法治国。究竟是法大？还是权大？从当前的现实情况来看当然是权大！因为“红头文件”是自上而下分级传达的，并且还经常根据行政级别（职务高低）进行不同范围的保密传达。因此它不但具有非同寻常的权威和超越法律条文的效力，并且通常是不受公众监督和质询的。笔者认为，中国与西方治国方略的不同便体现在这“红头文件”上，在中国，应当怎么做，不应当怎么做，遇到具体问题如何处理，基本上都是“红头文件”说了算。而法律条文通常都是些大而化之的抽象、宽泛概念，连法学教授和律师都弄不懂，只有少数衙门或权威部门拥有最终解释权。所以中国人头脑里固有的框框很多，体制内的人根本不敢放开手脚干。倒是那些体制外的人时常有“越位”行为，偶尔会在金钱的帮助下有所突破。
            依笔者之见，如果实施政治体制改革，第一步就应当废除“红头文件”的强制性效力，一切以法律、法令和政府的正式公告为准，不搞内部方案，凡是法律没有明文禁止的事都可以做。彻底去除人们永远期盼寻租和等待特殊优惠政策的投机预期，实行普遍平等的国民待遇（包括海外华侨和外国人），在国民心中重新树立法治的威严信念。
            此外，从制度产品的创造和提供方面来说，全体国民都应当提高这种参与意识，如果我们未能促进制度产品的提供，个人和集体的利益就会受到不同程度的损害或延误，社会净福利水平也不能得到有效提高。过去笔者在复旦大学给本科生上课时曾经半开玩笑地说：在全国各城市中，上海市民的平均素质水平最高，法律意识和社会参与意识最强，并且在上海，制度创新和制度产品的提供更为及时。之所以会这样，是因为上海人从来就是喜欢斤斤计较、得理不让人，他们甘愿为几块钱的事去打几千元甚至几万元的官司。有了事也喜欢找街道或相关单位说个明白，有时甚至反映到市政府。
            上海人特别注意保护自己的利益不受侵犯，电费、水费、煤气费、电话费、出租车费，无论什么都要弄得清清爽爽。有了这样的市民，制度建设当然会有取之不尽的自发推动力。后来笔者在北京大学给本科生上课时也提到这个问题，笔者个人的感觉是，不知是因为见多识广，崇尚和习惯于权威了呢，还是北京人根本就不太在乎这些鸡毛蒜皮的事，总之，凡是关系到个人利益的生活琐事，北京人似乎没有上海人那样关注，兴许北京人关心的都是国家大事。
            笔者希望着重强调的是，制度建设要靠大家一点一滴地推动、创新和积累，没有哪个聪明人会自发地洞察和体谅大家的需求，并且不辞辛苦、持之以恒地自觉生产和提供社会公众真正所需的制度产品。如果你能感觉到某些制度存在着缺陷和不足，你就有责任作为那个道破“皇帝新衣”之真相的孩子，大声疾呼，直至引起公众的广泛关注和支持。中国电信、民航、铁路、供电和邮电等行业正在进行的改革实践已经充分说明社会大众共同参与制度创新的重要性和紧迫性。如果我们能够在进入WTO之后不久就能自行逐步修正某些制度上的缺陷，并且尝试进行某些制度创新，就可能避免出现在竞争压力下被迫进行制度变革的尴尬被动局面。笔者甘冒有可能被指责为“制度至上”的风险而再次大声疾呼：“不创新毋宁死！”“制度创新、匹夫有责”。
            （原载《中国经济时报》2001年10月9日，发表时有删节）