从南洋乱局看政府责任和执政能力

作者： 杨鹏

 【内容提要】行政监管失职的责任，是不能简单用“南洋骗局”的说法来搪塞的。在理清完南洋全部财务并确定违法责任人之前，教育行政部门的首要责任，是配合司法部门清查问题，并安抚教师学生，使正常的教学工作不要中断。在国家制度建设中，如果继续让行政管理部门的责任追究虚化，那么普遍存在的行政部门“揽权推责”的现象就避免不了。南洋事件，再次凸显政府监管的失职，以及不承担责任的权力的危害。
南洋学校在很大程度上代表了中国民办教育，南洋事件无疑是关乎中国民办教育发展的一个标本性事件。政府如何处理南洋事件，将在很大程度上影响中国民办教育的命运，也将在一定程度上影响中国的法治建设和政权的形象。

几个月来，南洋事件——中国“民办教育航空母舰”南洋教育集团下属10所学校全体崩盘——成了中国民办教育的焦点，并演化成了一个公共事件。

事件的发生，是因为南洋学校不能及时归还学生家长交给学校的保证金（教育储备金），家长以各种方式向政府请愿，各地政府动手处理南洋学校。2005年底，济南市将教育储备金问题定性为非法吸收公众存款罪，并以刑事手段处理。济南市的做法，加快了南洋教育全国范围其他学校滚雪球似的崩盘，经营状况较好的学校也不能幸免。

 
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本文关注的不是南洋教育的功过是非，而是各级政府处理南洋事件的方式方法。今天中国，各类公共事件频繁发生，从政府处理突发性公共事件的方式之中，我们可以看出当前各级政府行为的价值和原则取向，并从中看出执政能力建设的问题。

南洋事件中的政府责任

著名教育学家杨东平认为，妥善处理南洋教育集团的后事，对于促进民办教育健康发展，完善民办教育立法，建立民办学校的退出和破产后的清算机制具有积极的意义。相反，如果采取简单化的处置，不恰当地定为刑事犯罪，随意处置南洋资产，将会造成民办教育领域新的动荡，形成新的纠纷和问题，有损政府形象和社会稳定。

分析南洋事件，令人最不可理解的是，国家教育部一直保持旁观者的沉默，没有介入到事件的处理中来。南洋教育由分布在山东、山西、河南、云南等地的10所大型学校组成，高峰时有2万多学生。南洋各校没有独立的资金调度权，学校财务由北京南洋教育投资有限公司、北京南洋教育管理有限公司统一调度。媒体质疑：“济南学生家长的1亿储备金到哪儿去了？”济南市公安局清查发现，有相当数量的资金被调往北京南洋教育投资有限公司、北京南洋教育管理有限公司、大同南洋学校、连云港南洋学校、大连南洋学校等8个南洋机构。这证明了媒体上关于南洋财务统一集中管理模式的说法。

也就是说，南洋的管理模式是由北京总部统一调控，那么全国各南洋学校之间的资金往来情况、各学校间债权债务关系的处理，只能从南洋教育北京总部的清理入手。由于南洋不同学校的资产负债情况不同，有的好有的坏，仅由任何一个地方政府来独自处理，一定会造成地方利益抢夺，破坏整体妥善解决的可能，酿成更大范围的动荡。媒体猜测，由于南洋教育的资金被非法挪用或占用，这才造成南洋学校的支付困境。警方已查封了南洋北京总部的账目和全部资产，但到目前为止，没有公布有关南洋教育整体财务情况，谁是责任人、谁是罪犯的问题仍是一团迷雾。

南洋事件是全国性教育公共事件，国家教育管理的负责部门理应出面统一协调，以妥善保护南洋资产和保障南洋债权人权益，让家长安心，让民办教育界安心。但遗憾的是，迄今为止，主管全国教育的国家教育部，仍然是站得远远的，任由各地围绕南洋资产肥肉自行其是地争斗，任由南洋乱局和民办教育危机漫延开来。执政能力的第一要件，是执政责任心，从南洋事件中，我们实在难以看到执政责任心。

另一个值得注意的现象，是地方政府对济南南洋学校的处理。最初，地方政府并不想以刑事手段处理济南南洋学校事件。2005年6月16日，济南市教育局领导召见南洋教育集团执行总裁任天顺及济南南洋学校校长韩峰时表示：如果建校款到时（2005年7月还款期限）不能返还学生家长，一旦出现问题，就会产生巨大社会矛盾，造成社会不稳定。如果因此造成学生和教师上访，就会产生极大影响。市教育局的态度非常明确，一贯支持南洋学校发展，但是首要问题是解决好建校集资款的问题。

笔者相信，这样的处理方式，不是济南市教育局自己可以确定的，而是代表了地方政府的态度。这种态度是清楚的：如果济南南洋学校按期归还了家长的建校款，家长不上访，就不会造成社会不稳定，也就不会有事，济南教育局仍将继续支持南洋学校发展。其实在地方政府看来，从根本上说，南洋能否按期还款，是罪与非罪的根本界限，至于收不收教育储备金，并非罪与非罪的根本界限。关键是学校不能给地方政府惹麻烦。

济南地方政府这样的态度，具有足够的代表性，一切从防止上访和社会稳定的角度考虑问题。许多民办学校都收建校费或储备金，但只要按时归还，不引起家长上访和社会不稳定，政府就不必过问。当然，如果不能按期归还，就另说了。这有什么错吗？似乎没有。稳定高于一切，各地执政者首先考虑的就是稳定问题，而上访，被地方政府视为社会不稳定的重要表现形式。地方政府普遍都是这种政治至上的态度，这难道不是很实事求是、通情达理吗？从政府内部办事的普遍习惯来说，这样的态度完全是无可非议的，甚至是值得赞扬的。但是，当我们把南洋事件放在更开阔、更长远的国家利益层面思考，就会发现其间存在的问题。

关于国家整体利益的三点思考

把南洋事件放在国家利益层面思考，最起码有三点值得反省：

第一点，政治化意识与法治化意识问题。当济南南洋学校仍不能按期归还家长建校费时，除了迅速由公安系统按刑事办法定罪办理之外，还有没有其他更优的办法呢？济南南洋学校归还建校费问题，应是属于民事范围还是刑事范围呢？如果是民事范围，济南南洋学校属于违约方，政府应当积极主动地鼓励和帮助家长组成诉讼团，依司法程序提起诉讼，由济南南洋学校和南洋教育集团整体来承担赔偿责任。这样做的目的，能将整体社会导向社会纠纷的法制化解决路径，顺应国家依法治国的大政方针。

执政传统由执政行为所构建。政府的任何一次行动，都会形成一种传统，这种传统将影响今后的执政行为。这样的传统是我们不愿看到的：社会矛盾采取政治化手段解决，政治化手段解决采取刑事化处理方式。先定下要惩罚学校，判几个人，以此回应家长要求，然后再来找法律理由，过法律程序。这样的执政手法，仍然体现了权力至上原则，从国家法治建设的角度看，是有缺陷的。短期看似乎消解了眼前的社会压力，从长期看则影响执政系统法治建设的任务，而且处理过程中必然会留下诸多隐患因素。这种短期应急性考虑远远大于长期建设性考虑的心态，在众多公共事件处理中都表现了出来，这是当前执政系统普遍存在的重大问题。

第二点，具体措施与普遍性原则问题。中国道家认为，执政的任何一个具体措施，都要与普遍性的原则相统一。《管子》中称：“不行不可复者。”意思是，政府的行为举措，不能做出那种不可长期重复的行为。一项举措，是从普遍性的正义原则出发的，可以普遍适用，这就是可重复的。法律的条款，就应当是普遍性原则的转化，应当具有普适性。中国是一个统一法制的国家，法律政策的统一性和普遍性是维系国家一体的核心要件。

近年来，因收取“教育储备金”而倒闭的民办学校屡见不鲜，各地几乎都将其定性为民事案件，除济南外，迄今为止没有任何一例将收取“教育储备金”以非法吸收公众存款罪起诉，更无生效判决。如果将南洋事件作为刑事案定罪，将是整个民办教育界的一大灾难。仅山东民办教育机构已发展到6300个，在校人数超过120万人。这些民办教育机构，都可能不同程度地收取过建校费或学费预付款，济南南洋学校如因此而获罪，按此标准处理，是否要按图索骥，将这些民办教育机构负责人当成犯罪嫌疑人逐一抓获归案，来解决民办教育的“通病”呢？如果不按这一标准处理，法律原则的普遍性和统一性权威何在呢？此前，各地都没有将收教育储备金当成非法吸收公众存款的罪名处理，大概也是考虑到了具体措施与普遍性原则适用的关系问题。

很多民办教育的从业者都自称是后娘养的，不断遭遇歧视性的、不公平的教育政策打压。公立学校也在收取各种助学金和预收学费，如果遇上同样归还资金的困难，政府是不是也会一视同仁地量刑定罪呢？如果投资民办教育，不仅要承担经营风险，还要承担政治风险，没有合理的退出机制，办学失败就是犯罪，今后谁还能来投资民办教育呢？这对中国民办教育的发展意味着什么呢？

第三点，政府监管权力与监管责任问题。新华社“新华视点”2006年3月发表《南洋教育集团十所学校倒闭内幕》的报道，引用太原市教育局副局长施永宁的话说：“事实上，这（南洋收储备金）一开始就注定是个骗局，其目的是迅速敛财，和非法集资别无二致。” “在敛财动机驱使下，南洋学校极不正常的管理模式和长期脱离监管的财务运行，是目前我国很多民办学校亟待医治的‘通病’。”报道还引用济南市教育局发展规划处处长赵辉强的话说：“以前也曾有群众举报南洋学校违规收费，当教育部门前去检查时，学校拿出的都是虚假账目，从上面看不出任何问题。”这是第一篇在权威媒体上公开给南洋学校定性的报道。这样的定性，引发了媒体关于南洋“疯狂圈钱”、“民办教育航母原是骗子”、“诈骗家长钱财”的说法。

回顾南洋的发展，从1994年在山西太原建立第一所南洋学校开始，南洋教育集团已有10多年的历史，家长保证金或教育储备金的收取也有10多年的历史。南洋每所学校都是硬件投入很大、校舍十分漂亮的学校，而且从全国各地招聘了大量优秀教师。这期间，南洋得到了政府的办学许可，得到各级政府教育部门的嘉奖，所创立的集团办学的模式也被教育界广为好评，被誉为“中国民办教育的领航母舰”。一个教育企业的兴衰，正如一个企业的兴衰一样，其间有许多政策环境变化的原因。正如杨东平先生所言：“南洋教育集团的发展和衰败，有复杂的原因，集中了我国民办教育的诸多问题，值得认真研究和总结教训。”

民办学校教育储备金归还危机，早在1999年前后就在广东发生。广东地方政府没有采取刑事方法来处理问题，没有发生大震荡。但广东的经验，教育行政主管部门没有及时向全国推广。2004年10月，南洋教育创办人任靖玺在《教育炼狱十年》一书中，谈到了南洋教育储备金的历史沿革，以及在宏观环境和经营环境恶化的情况下，储备金难以按期归还的危机。但遗憾的是，这一切似乎没有引起教育行政管理部门的注意。待到南洋事件发生，家长和媒体批评教育行政监管失误时，地方教育行政部门马上出来定性，说南洋学校从一开始就是一个骗局，南洋学校造假账欺骗政府，却“忘记了”，是谁曾给这个“骗局”颁发许可证，颁发奖励。

行政监管失职的责任，是不能简单用“南洋骗局”的说法来搪塞的。在理清完南洋全部财务并确定违法责任人之前，教育行政部门的首要责任，是配合司法部门清查问题，并安抚教师学生，使正常的教学工作不要中断。在国家制度建设中，如果继续让行政管理部门的责任追究虚化，那么普遍存在的行政部门“揽权推责”的现象就避免不了。南洋事件，再次凸显政府监管的失职，以及不承担责任的权力的危害。

《凤凰周刊》总第221期，2006年6月5日