政府管制制度亟待改革 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
中国社科院工经所副研究员余晖在“时报讲坛”发表演讲 　　　　　　　　　　　　　　
 

《中国经济时报》社记者杨良敏北京报道 中国社会科学院工业经济研究所副研究员余晖5月18日在本报第二期“时报讲坛”上发表演讲时指出，在加入WTO之后，政府如何定位、职能如何转变是一项非常迫切需要重视和解决的问题，政府管制制度的改革和重建应受到充分关注。

“时报讲坛”是中国经济时报社开办的内部学术讲座，每月一期，每次邀请一两位知名经济学者就一两个经济热点问题发表演讲，并回答本报记者的提问。在这次讲坛上，余晖在题为《中国的政府管制：地位、特征与改革》的演讲中，就政府管制的理由、中国有一个什么样的政府管制制度、政府管制的效果、存在管制失灵现象的原因以及如何改革我国的政府管制等有关问题发表了看法。

政府管制（又译为规制）制度是一种面对市场经济微观主体的行政法律制度，即政府行政机构通过法律授权，对市场主体的某些特殊行为进行限制和监督。余晖说，改革开放以来我国政府行政体制改革方面的最大进展就是行政管制制度的初步形成。同时也应看到，由于法律结构和行政管理体制等方面存在问题，目前我国政府管制的效果还很不理想。如果不进行彻底的改革，政府管制不但不能发挥治理市场的作用，反而会阻碍市场经济体制和竞争秩序的建立和完善。

余晖说，政府对经济的治理只不过是经济治理整体结构中的一种治理机制而已。其他治理机制包括市场本身、非正式社会经济网络（如战略联盟）、经济性社团组织（如行业协会）及其他组织化的机构（如证券交易所）等。长期以来，国内已经习惯于把政府所有治理经济活动的有关行为称之为宏观管理或宏观调控，其实是一种错误。

他解释说，这里涉及到政府职能的划分。以作为宏观总量的国民经济为调控对象的职能为宏观调控；以微观经济主体（如企业和消费者）为干预对象，目的是要维护公共利益或私人利益不受个体经济决策（生产、销售及行为）的损害，就是“政府微观管制或政府管制”，它与以站在出资者立场上依靠行政命令、参与企业治理结构或直接介入市场的方式，对微观主体实施一种内部管理（如国有资产运营管理、部分社会公益事业和部分城市公用事业的投资和直接管理活动）的“微观管理”不同。在计划经济体制下，政府成立大量的产业主管部门，在几乎所有的产业（其中大部分为竞争性产业）领域从事微观管理活动。随着改革的深入，大部分政府微观管理活动将被取消，竞争性产业的组织和协调应逐步过渡给市场、企业以及企业自愿加入的非正式组织或行业组织（协会、商会）。大量被节约下来的行政资源应该用来充实和加强政府的宏观调控和微观管制，尤其是历来缺乏认识和不被重视的政府微观管制。而垄断和不正当竞争的存在等，是政府管制得以成立的经济理由。

如何评价目前中国政府管制的现状？

余晖说，经济性管制方面，在某些特殊产业的行政法体系的建设进程加快，已经初步形成经济性管制的框架。在这些受管制产业市场上，政府、企业及消费者之间的权利和义务从法律上得到了新的界定，而且有些自然垄断行业的管制，不再是维护传统计划经济体制下政府独家垄断的管制，而是局部放松进入管制和价格管理制后重新建立起来的管制体系。其直接效果是增加了新产品和新服务，改善了行业服务质量，满足了消费者日益增长的消费需求。如电信行业中联通公司的进入，带来了移动电话市场规模的飞速扩大；民用航空业中地方航空公司的迅速崛起更是根本改变了我国民航市场贵族化的格局，等等。但有目共睹的是，在这些受管制市场上，消费者的从属地位并未得到明显的改变，他们的权利还不时受到侵害。

在社会性管制方面，其制度的建设比经济性管制更加完善：法律建设起步早、历史长；立法体系更健全。但这并不意味着社会性管制的效果就一定优于经济性管制。从总体上说,随着市场化改革的深入和经济增长的加快，社会性管制的行政执法效果不大，反而呈现以下趋势：第一，消费者权益难于实现；第二，居民的健康、安全正受到日益下降的产品及服务质量的威胁；第三，职业安全与卫生水平下降；第四，环境状况恶化等等。

余晖分析说，这些都是政府管制失灵造成的。究其原因：第一，立法不足、体系不全和权力偏在或者是部门利益法律化倾向；第二，行政立法程序封闭，不是吸纳各种利益群体参与，仍然是官员主导；第三，法律责任太轻，目前缺乏一种监督机制，随意性强，管制者由谁来管的问题没有解决，管制权分配不合理，地方保护严重。

如何改革目前的政府管制制度？余晖认为，在改革和完善现有政府管制制度的过程中，有必要借鉴市场经济国家政府管制制度的合理经验，其中主要应把握五个原则：1.合理性原则。尽量取消和缩小对微观经济活动的过度干预。2．独立性原则。行政管制机构独立于企、事业单位，进行市场监督不受任何利益集团的干扰。3．公正性原则。一方面，要建立完善的行政程序制度和外部监督机制；另一方面，要最大限度地强制行政机构公开其内部信息；再次，必须加大行政违法行为的法律责任的追究。4.高效性原则。针对不同的管制要求，是采取纵向集中，还是采取横向配置，抑或兼而有之的分权模式，需要认真研究。5.职权法定原则。所有的管制权及其执行，都必须基于严格的法律界定。根据行政管制的经济合理性，严格界定其职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的管制制度予以废除，同时保留和完善合理的管制制度；通过制订行政程序法或专门的行政许可法，建立政府管制的合理程序和管制者的管制结构。

余晖说，进一步建立和完善我国的政府管制制度的关键在于深化行政体制改革，只有彻底打破政企不分、政资不分、政事不分以及政社不分的传统体制格局及其惯性，才能建立起较为中立和有效的行政体制，才能使有关行政机构的职能朝着微观管制的方向健康演变。

中国经济时报社社长乔仁毅、总编辑包月阳及本社员工40余人出席了本次论坛，并与余晖就行政性垄断、价格听证会、某些由政府部门主导的企业价格同盟、汽车召回制度等相关问题进行了热烈讨论