电信产业体制亟待解决的问题 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　　　　　　　　　　
 
  　　　　　　　　　　　　　　余晖 

　　我国在基础电信领域的改革始于1994年中国联通公司的成立。5年多来，联通的具有试验意义的生存和发展经历说明，在中国，打破基础电信独家垄断的政策是可行的。而1998年国家信息产业部的成立，则标志着中国电信业的改革进入了理性和加速的阶段。近两年连续出台的包括邮电分营、分割中国电信在内的一些重大改革举措，已经或即将明显改变中国电信产业的组织结构。但同时也进一步暴露出我国电信产业发展战略和管理（管制）体制上还存在许多亟待解决的重大问题。

　　政企分开方面

　　信息产业部名义上与中国电信已经分开了，但由于它肩负着电信改革和企业重组的任务，实际上至今还从人事等方面控制着中国电信。该部有关官员称，在中国电信切割完毕后即可实现完全政企分开。其他可能成为潜在的基础电信服务竞争者的部门也存在着政企不分或难以分开的问题，如广播电视管理局与有线电视运营者，铁道部与“铁通”（中国铁路通讯公司）。政企不分的延续，使得管制者无法真正到位，更无法公正处理电信市场上可能出现的各类竞争和反竞争的问题。

　　管制制度建设方面

　　（1）管制机构。信息产业部是电信法规的主要行政执法机构，但国家计委在电信价格管制和电信基础设施及重大电信投资决策和审批上也有法律授予的权力，有线电视网络及其他电信专网的管理也依然分散在有关行业主管部门。这说明我国尚不存在独立的电信管制部门，因而不符合WTO的有关条款。

　　（2）管制法规。《电信法》尚在起草之中；近期可能会先出台《电信管理条例》；《无线电管理条例》是国内目前法律效力层级最高的电信法规；其他零散的规章和法规性文件大多数是原邮电部门颁布的，缺乏公正性和权威性。

　　（3）法规透明度。电信法规汇编不是公开出版物，甚至国内公众都很难获得，即使在网上也不便查询。这方面与W TO有关基本原则相差太远。

　　（4）信息收集。《中国邮电通信事业》是原邮电部公开出版的唯一一种年度官方白皮书，其可谓惜墨如金，而且从不涉及邮电系统外但受邮电部管制的其他电信服务企业的统计资料，原因是在部分放开电信业务之后，一直没能建立起有效的电信统计制度。信息产业部成立两年来，还没有出版过白皮书。但有关建立电信统计制度的规定已经出台。管制者缺乏正常的信息收集渠道，这是很难想象的一件事。

　　（5）行政诉讼。1998年信息产业部推翻福州中级人民法院判自主经营IP业务的陈氏兄弟胜诉的判决结果的案例说明，司法监督对国内电信行政执法还摆不上议事日程。

　　（6）进入管制。所有电信服务的进入均采取发牌（许可证）制度，但中国电信的非法律性准入壁垒，使得其他进入者往往持牌而无法入局。相反，中国电信新业务的开办甚至无须领牌。特许权拍卖制度尚未进入管制者的意识。到目前为止，除了极个别的例外（如AT＆T与中国电信在上海浦东的合资）外国电信服务供应商对基础网的任何形式的染指仍为非法行为。

　　（7）价格管制。采用成本基础定价法，主要决定权在信息产业部，但国家计委有权主持非定期的价格听证。政企分开后，电信企业成本信息的获得更加困难，两家管制者极可能被电信寡头“俘虏”。而对通过市场竞争形成的电信资费结构，在多起案例中，信息产业部均给以“棒杀”。可喜的是，市场竞争会为自己开道，并不以管制者的意志为转移。

　　（8）标准管制。现行的行业标准基本上是原邮电部和中国电信制定的，政企分开后，包括网间连接和接入网标准在内的行业技术标准，很可能变成一种非公共物品。因此标准的垄断是一种最有效的垄断手段。

　　业务解控方面

　　在中国联通成立之前，国内只开放了范围极其有限的电信增值业务，如无线电寻呼业务、电话信息服务业务、计算机信息服务业务、电子信箱业务及电子数据交换业务等，电信市场基本上由邮电部及其所属的邮电通信总局（即 “中国电信” ）独家垄断。联通首次被允许经营移动通信、长途电话和本地电话等基础电信业务，但其长途业务至今未开展，本地电话业务直至1998年8月才在天津艰难开通（容量为13万门），1999年1月在成都开通（容量是40万门）；而经过5年多坚苦卓绝的奋斗，其主营之移动通信也只占本业务国内市场份额的5％。无线寻呼业务是竞争最为激烈的，1998年底的总用户数达5984万户，其中中国电信属下的国信寻呼公司占63.2％，联通占3.4％，而1700多家社会寻呼公司共占33.4％。近两年来随着因特网技术的飞速发展，数据业务发展很快。除了中国电信外，另批准了3家因特网国际接口局。ISP和ICP企业增长更是迅猛。1999年批准了中国电信、联通和吉通三家企业进行IP电话业务实验性运营。但自联通成立以来，国内基础电信领域最令人振奋的管制松动是“中国高速互联网络示范工程”的批准实施。该项目的承担者是由中国科学院、铁道部、广电总局和上海市政府合资组建的中国国际网络通信有限公司（以下称中国网通），其首期投入3亿元人民币在15个城市（主要在京沪、京广铁路沿线）改造铁路和有限电视接入网，预计在今年3月建成5000公里的北京、上海、广州骨干网，并投入业务运营。该公司的使命是要利用基于IP协议的高速路由器和波分密集复用技术，利用广电和铁路的光纤，建成宽带IP网，以取代中国电信的传统低速窄带IP网，并直逼三网合一。

　　值得注意的是，与联通的诞生一样，这被称为中国“第三电信”的横空出世，作为管制者的信息产业部和当初的邮电部一样，处于被动接受地位。那么她的命运是否也会与联通一样呢？

　　另外，今年还明文规定，有线电视业与电信业（语音和数据）不得互营。信息产业部部长则表明，有线电视服务商进入电信服务的前提条件是有线电视网必须与有线电视台分离。

　　这一点与下文所提及的中国铁路通信信息集团公司划入中国联通公司之举措，增加了人们对中国网通前途的忧虑。

　　产业重组方面

　　今年国家对电信企业进行了重组,将原国家主体电信企业“中国邮电电信局”（即中国电信）按业务性质进行纵向分解后,分别组建了中国电信集团公司（主营固定网络服务）、中国移动通信集团公司、中国卫星通信集团公司和中国寻呼通信集团公司。同时,对中国联通公司进行了改组,将中国电信剥离出来的国信寻呼集团公司，以及新鲜出炉的原属铁道部管理的中国铁路通信信息集团公司划入中国联通公司,并采取了扶植联通公司成长的其它重要措施。目前,上述业务分离工作已经完成,各集团公司的内部组建工作已进入最后阶段。

　　还有人认为应该对新中国电信再行切割，即把长途网和长途业务分离开来；同时把数据公司独立出来；在本地网方面，组建大区性的集团公司或省公司。但这种建议的潜在前提是以中国电信的基础网作为全国性骨干网，并未重视其他专业网的竞争潜力。

　　电信业投资多元化方面

　　我们已经注意到，以上提到的国内所有的基础电信服务企业都是清一色的国有企业。除了中国电信在海外筹集了占其总资本不足2％的股份（约500亿元人民币，主要投入广东和浙江的移动通信），和今年遭清理的联通“中中外”模式所引入的118 .5亿元（1997年底数，占联通全部GSM移动通信投资165.5亿元的72％）外资外，中国电信业尚未利用其他资本市场筹集任何国外甚至国内的投资。国内民众对电信业的“投资”一直是以高昂的税收性质的电话初装费来体现的。而至今为止，尚未有任何政策迹象表明电信业投资会在入世前，向握有巨大银行储蓄存款余额而无处可投的国人开放，哪怕这种“国民待遇”有可能很快赐予外商。