政府监管在政府经济职能中的地位

作者：余晖

 政府监管在政府经济职能中的地位

　　　　　　　　　　　 　 　余　晖

篇章结构：
1．市场失灵：市场经济体制下政府干预经济活动的理由
2． 政府经济职能及其重新划分
3． 政府三大经济职能间的异同和相互关系
4． 现代政府监管在发达国家中的建立和发展
5．为什么要研究和改革我们的政府监管制度
6、我国政府管制改革的方向
无论在私有制为基础，还是公有制为基础，拟或从公有制为主向私有制为主过渡的国家，现代市场经济实际上都是一种混合经济体制。在这种混合体制中，政府不再扮演单纯的“夜间守门人”或者“全能计划者”的角色，而是通过对经济活动的积极参与和干预，程度不一的影响着资源配置的效率和市场主体的行为。目前比较成熟的经济理论认为，政府之所以在混合经济体制下主动干预市场，是因为存在着所谓的“市场失灵”。对政府治理市场失灵所运用的公共政策和法律制度，国内一般都以“宏观调控”或“宏观管理”一言以蔽之。实际上，政府干预经济活动的经济职能是多样化的，而且它们之间，在目标、对象、具体手段、组织结构、运作机制和补救措施等方面，皆存在明显的差异。虽然它们之间也存在着互补的关系，但如果不加区别的混合使用，就完全可能导致政府经济功能的紊乱，从而违背政府经济干预的目标，并牺牲市场资源配置的效率。
我们认为，政府的经济职能有必要重新划分为“宏观调控”、“微观监管”1和“微观管理”三大类。在本项研究中，我们计划对这三种经济职能的共性和特性进行理论分析和经验说明，其中尤其要重点讨论“微观监管”这一被长期忽视，然而其重要性日益突出的公共政策实现手段。强调它在政府经济职能中的应有重要地位，强调它在转型期中的建立和改革对重构政府经济治理结构的重要意义。
同时，我们计划对中国政府监管的现状、特征进行简要介绍。表示我国在政府监管体系建立和改革过程中所取得的成绩，分析它的总体效果，进而揭示造成其总体效果不佳的制度性因素，并提出下一步改革的基本方向。 这项工作既能增强人们对政府监管之重要地位的理性认识和直观感觉，同时它与另一项子课题“政府监管的经济理论”一道，也构成目标课题“中国基础设施产业政府监管框架研究”必要的理论基础。

1．市场失灵：市场经济体制下政府干预经济活动的理由

1．1不存在完全竞争的市场
现代经济学理论（如福利经济学第一定理2）告诉我们，在“明晰化的私有产权”和“自由契约原则”的社会基础上，如果具备如下市场条件，作为一种经济体制的市场经济是有效率的：
（1）市场的普遍性------所有的物品和服务可以经由市场进行交易；
（2）收益递减性------在生产技术方面不存在不可分割性和规模经济性；
（3）市场的完全性------所有的市场都处于完全竞争状态（具有为数众多的买者和卖者，他们可以自由进入和退出市场，产品具有同质性和无差别性，买卖双方对产品具有完全的知识，买卖双方的行为都是理性的，他们之间不达成热和协议）；以及
（4）确定性------在信息完全的条件下不存在任何不确定性。
在这种完全竞争的市场机制中，即便不存在控制经济体系的主体（如政府公共机构），所有经济主体都采取使自我利益（企业是利润，消费者是效用）最大化的行动，在价格信号这只“看不见的手”的指导下，也能实现帕累托最佳境界的资源配置。
但很显然，在现实经济活动中完全竞争的市场机制根本就不可能存在。上述各种假定的条件是如此严厉，与其说它们勾勒了一幅帕累托最优的美好图画，还不如说它们澄清了市场为什么通常不能保证有效率的和公平的社会状态（阿克塞拉，2001）。因此经济学家把市场经济的这种局限性称之为“市场失灵”，这也正是政府作为一个调控主体（当然还有其他的主体，如非政府组织）参与和干预市场的根本理由。
市场失灵分别体现在微观经济层面和宏观经济层面上。
1．2微观经济层面上的市场失灵
（1）垄断和不正当竞争
垄断，是建立在沉淀成本基础上的进入壁垒而形成的一种市场力量。它最有说服力的表现形式，是由于技术理由或特别的经济理由而成立的“自然垄断”’和“自然寡头垄断。”(植草益,1992,41页)。这种性质的垄断，有可能是某一企业在长期市场竞争中“自然”形成的，直到本世纪中页，才由政府直接经营或授予特许经营权，而广泛存在于基础设施产业中。
其实，对自然垄断性的判断,是件很复杂的工作。总之，随着技术的进步和市场外竞争方式的普及，传统的自然垄断产业中的大部分已经失去了独家或寡头垄断的基础,而过渡到或正在向竞争性产业过渡。但只要存在区域性的不可分割的物理传输网络，在市场需求一定的条件下，企业规模收益呈递增状态，而且因沉淀成本的原因使得企业很难自由进出，自然垄断或寡头垄断的市场结构就有可能维持。这种状况在基础设施产业中广泛存在。
将结构性垄断转化为行为性垄断，会产生限制竞争的结果。另一种限制竞争的市场行为通常被称为不正当竞争，它是市场竞争者之间为削弱对方的竞争优势而采取的一种“不道德”的行为，如贬毁竞争对手、侵犯商业秘密、假冒他人商标、倾销、串通投标等。
（2）外部性
外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一当事人所提供的物品。这个定义即是说，关于外部性的范围和任何补偿性支付, 供应者和接受者之间最起码在事实发生之前缺乏任何谈判。正外部性（外部经济）和负外部性（外部不经济），是从外部性物品接受者的角度来定义的。如企业生产过程中的排污就肯定会施加给周围居民和其他生物，甚至某一区域的生态环境一种外部性负外部性。如果当事人之间由于缺乏一种明晰的产权界定和无交易成本的谈判，市场就无法实现有效率的资源配置。
外部性同样存在于对不可再生之土地（地表和底下）资源（如公海渔场和公有矿物资源）的枯竭性开采行为中。这是因此类物品的“共同产权”所引起的，它可能会使单个使用者过度使用这些物品，其行为有如搭便车者那样，不考虑其他人的公共权利，而实际在增加其他人使用共同产权的成本。这种行为可能造成物种的灭绝和人类生态环境的恶化，并使社会经济的可持续发展受到威胁。
（3）内部性
内部性是指由交易一方所经受的但没有在交易条款中说明的交易的成本和效益。这里的成本即是指负内部性或内部不经济，而效益则是指正内部性或内部经济。
有三类主要的“交易成本”是造成内部性的原因: 一是在存在风险的条件下签订意外性合约的成本；二是当合约者行为不能被完全观察到时所发生的观察或监督成本；三是交易者收集他人信息和公开自身所占有的信息时发生的成本。内部性的存在使得交易者不能获取全部潜在的交易所得（史普博，1999，64-65页）。
可见，不对称信息是放大上述交易成本的主要原因。不对称信息会导致两种资源配置低效的情况：逆向选择和道德风险（又称败德行为）。前者的例子如保险公司不能区别风险大或风险小的顾客或事件，使得它所确定的保险金对风险大的顾客划算，对风险小的顾客不划算，从而导致保险市场出现某些空白。后者的例子如保单的持有者没有采取适当的措施减少风险，从而可能增加保险公司的成本。
这种情形不仅存在于保险市场，也广泛存在于金融、劳动以及几乎所有的产品（尤其是最终消费品）市场上。如雇佣者拥有工作场所安全和健康方面的充分信息而不告知被雇佣者，使后者可能付出生命的代价。再如消费者并不具备商品或服务的价格、质量、特性、效能等方面的充分知识，因而往往不能达到其效益最大化的目的。
私人主体之间可以采取各种措施，如签订细化了的合同或增加激励等，但能否对称的解决不对称信息引起的市场不完全性，仍很值得怀疑。
（4）公共物品
在完全竞争性市场的假定中，商品的使用具有竞争性的或排他性的特点，即某人对某种商品的使用会限制他人对它的使用。但在现实市场中，还存在着非排他性的商品，即某人对某种商品消费的增加并不会使他人对它的消费下降，这些物品被称之为“公共物品”，如国防、古迹、路灯、灯塔等。
由于排他性消费难以或不可能排除的原因，使得搭便车的问题和市场的不可行性变得更为严重，从而也使生产公共物品缺乏激励。如果可以排除他人对公共物品的消费，那么其提供者获得的收益就应该等于从该物品本身获得的直接收益，加上他人对获得许可使用该物品的收费。换言之，私人经济主体决定是否生产公共物品，取决于是否存在非负的预期收益，而非排他性使这种预期收益降低，从而使私人经济主体不愿生产公共物品。
（5）非价值性物品
在竞争性市场机制下，资源的配置是有效率的。但在现实的市场中，由于某些普遍接受的社会伦理道德规范的作用，往往出现用某些外部实体的选择取代个人选择的情况。如就毒品和核武器等而言，在竞争性市场机制下也可以实现资源配置的效率，但这却并非为社会所希望。相反，社会希望在一定程度上或者是全面限制和禁止此类物品的生产和销售。经济学家称此类物品为“非价值物品”或“功德物品”。可以列入此类物品范围的还有安全预防物品（如汽车安全带、抗震建筑技术）、强制性义务教育和强制性保险计划等，与毒品不同的是，这些功德物品是社会广泛提倡的和支持的。但它们都能够严重限制个人的偏好。
支持功德需要的理由，除了考虑到人们可能不具有决策所需的有关重要信息，或其决策过程没有遵守正常的理性标准外，还有外部性或公共物品的某些考虑，如降低无意伤害和节约公共开支等。
（6）风险
信息的不充分性会产生不确定性，从而给企业带来经营风险。例如新产品研发，企业可能对新产品的研发费用、投资额、生产费用等具备较充分的信息，但对此产品的市场需求和盈利率，则很难作出准确的判断。因此私人企业由于资金负担能力有限，往往会取消风险性大的投资项目。在基础研究、高新技术、尖端技术等产业，投资和经营的风险尤其突出。但恰恰是这些产业，对后进国家加速工业化和现代化进程又至关重要。然而私人企业经济制度，无法使这些风险巨大的产业投资达到社会所需要的水平，由此造成部门结构和产业结构调整的缓慢和低度化。所以，从经济增长和经济发展的角度，对鼓励在具有较大风险的产业领域进行投资，有必要采取相应的引导政策。
1．3 宏观经济层面上的市场失灵
（1）公平分配
在完全市场经济中，在所有权的分配方面，任何一个社会都存在着无数个分配方案，而且均能产生无数种帕累托效率。即如果生产要素（劳动、土地、资本）边际市场是完全竞争的，其所有者得到的是该要素边际产品的实际价值。但由于作为经济成果的物品和服务的分配依存于所有权的分配，因此即便在竞争性的市场机制下实现了帕累托效率的资源配置，也难以确定哪种收入分配状态为最优。经济社会的评价标准不仅仅是资源的配置效率，还必须考虑收入分配的公正。因此经济社会要根据一定的价值判断标准，对收入分配的公正问题给予必要的政策考虑，通过收入的再分配，实现更公正的收入分配。
（2）经济稳定性
在竞争性市场机制下，可以在现有技术的基础上实现最高的经济增长率。但是与此同时，市场经济却伴随着不断重复的经济波动，有时还发生大量的失业和剧烈的通货膨胀。市场机制虽然具有排除这些弊端从而实现新的均衡的内在机能，但恢复均衡需要时间，而且事实上大量的失业和剧烈的通货膨胀会带来大的社会经济的混乱。因此社会增强了尽可能稳定经济的要求，使人为的经济稳定政策的导向成为必要。

2． 政府经济职能及其重新划分

虽然对市场失灵，尤其是对微观经济层面的市场失灵，存在许多非政府干预的治理机制，如企业、社群、行业组织及组织化的中介机构等，这些治理机制往往能够有效替代或补充政府治理机制。但现代政府作为一个规模最大的公共事务代理人，具有其他治理主体所不具备的权威和力量。因此在合理的范围内强调政府经济职能对市场失灵的主导治理作用是必要的。
2．1为什么要重新划分政府经济职能
概括而言，政府的经济职能是以政府机构为行为主体，从社会生活总体的角度，对国民经济进行全局性的规划、协调、服务和监督的职能。它是政府为达到一定目标而采取的协调和组织经济活动的各种方式和手段的总称。
但长期以来，国内已习惯于把政府所有治理经济活动的有关的行为都称之为宏观管理或宏观调控，或者有所改进地将政府行政机构的职能划分为宏观调控职能、经济管理职能、执法监督职能以及社会公共事务管理职能。3显然前者过于笼统，抹杀了政府宏观经济职能和微观经济职能的本质区别。后者虽然将宏观调控职能与政府其他经济职能区别开来，但其缺陷在于：首先，虽然它所说的后三种职能都主要是针对微观经济活动的，但这种分类本身无法明确体现这一点；其次，对社会公共事务的管理，其对象也大多是企业单位或正处于向企业化转变的事业单位，是可以作为市场经济的微观主体来对待的，反之政府在实施其经济管理职能时，也会对作为其管理对象的微观经济主体，按照不违背社会公共利益的原则进行监督管理。就是说，作为政府微观管理对象的经济主体，如果在所有权结构上没有差别的话，它的行为就是同质的，都是为了追求利润的最大化，政府对其管理的目的就是使它们的行为不致危害公共利益。再次，执法监督是政府实施经济职能的一种行政手段，而非职能本身。任何承担经济治理任务的行政机构都具有执法监督的功能。
因此，我们认为有必要对政府经济职能进行重新划分，提供一个更为合理和更具有实际意义的框架。
2．2 政府经济职能可以划分为宏观调控、微观监管和微观管理
如果我们进一步把政府的经济职能解释为“在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正和改善市场机制内在问题即“市场失灵”为目的，政府干预市场经济主体（特别是企业）活动的行为”，它就包括了所有与治理市场失灵相关的法律制度以及以法律为基础制定的公共政策。我们不妨将其归纳整理如下（参见植草益，1992，第19-20页）：
（1）财政、税收与金融政策，其目的是为了保证经济的稳定增长及收入的公平分配；
（2）公共物品提供政策：公共事业投资、社会公共服务的提供及社会福利政策；
（3）主要处理不完全竞争的政策：反垄断及反不正当竞争的法律，商法，以及依据民法产生的规制企业活动的政策；
（4）针对具有自然垄断性质的公用事业的进入、退出、定价及投资行为所实施的监管政策；
（5）主要以处理外部不经济和非价值物品的监管政策，其目的是防止和缓解在经济活动中产生的社会问题，如环境污染、自然资源掠夺性开采、传染病等；
（6）处理内部不经济或信息偏在的管制政策，如消费者和投资者权益保护、职业安全与卫生保护及产品质量保护等；
（7）产业鼓励政策（新生产业政策、不景气产业的结构调整政策、中小企业政策）及科技振兴政策。
在此基础上，我们可以进一步把政府经济职能划分为宏观调控（对应上述第一、第七项）、微观监管（对应上述第三、四、五、六项）和微观管理（对应上述第二项）。以下对此分类详加阐述。
2．2．1 宏观调控
宏观调控是指政府运用宏观经济政策对宏观经济运动所进行的“控制”或“调节”，它是政府通过调整其所掌握的某些经济变量（如财政支出、货币供给），来影响市场经济中各种变量的取值，从而影响私人经济部门行为的政策过程。4宏观调控或宏观经济政策的目标是：充分就业、价格稳定、国际收支均衡和经济增长。宏观调控的政策工具重要有：货币政策、财政政策、产业政策、收入分配政策、汇率政策以及经济计划。