有线电视产业化及其管制问

作者：余晖 

  有线电视产业化及其管制问题
笔者曾经在一篇题为《新媒体时代的中国有线电视：重提数网竞争》的短文中提到，在构筑网络媒体之物理基础的所谓"三网融合"的整合宽带系统中，有线电视网络具有最天然的优势：它既有新媒体赖以发展的物质基础，更有新媒体发展的业务基础和管理基础。可喜的是，国家已经正式把广播电视网的发展纳入到国家经济信息化的建设中，而广电系统上下也正积极推进有线电视产业化的工作。
有线电视的产业化意味着，长期以来事业化性质的有线电视将步入市场经济的崭新领域，它将告别国家财政的支持，基本依靠自身的产业功能，在广义的信息产业组织中，提供大众所需的各种市场化的信息服务。这些服务具体可分为：具有喉舌功能和公益性质的基本视频业务，为特殊用户群体提供专业频道服务的收费性的扩展视频业务，以及充分利用有线电视网络资源，为社会提供数据信息服务的增值业务，如因特网接入、数据广播、出租电路等。这就要求有线电视业实现：（1）从粗放式向集约式方向发展的经营体制改革，合理配置频率资源和加强用户管理（即推广机顶盒）；（2）从时分制为主向频分制为主方向发展的播出体制改革；（3）从单向式到交互式发展的宣传模式改革以及（4）从单一模式向多种业务模式发展的业务体制改革。
对一直被定位为宣传喉舌，而且长期分散发展和市场意识较为淡薄的有线电视行业而言，产业化和市场化无疑是一场革命。不仅如此，有线电视的产业化，从一开始就将面临其他基础电信信息产业的激烈竞争。因此，在构筑有线电视产业内部组织同时，建立和完善其政府管制体系同样重要。
在构筑有线电视产业内部组织方面，目前最主要的是市场微观主体的重构。
未来中国有线电视产业里的市场微观主体基本上由有线电视系统运营商（网）、有线电视系统（台）、有线系统多媒体网络运营商（ISP）、地面无线电视台、卫星电视运营商、各类节目供应商、电信公司视频系统服务商组成。前三类又是主导性市场主体。与广电系统正在推行的微观再造方案不同，笔者认为：（1）有线电视网台不宜分开，应该把市镇现有的有线电视台视为市场竞争的最小单元，同时放开投资市场，将其改造成为有限责任公司，并允许他们之间展开跨行政区划的兼并，最终形成若干个特大型的有线系统运营商。（2）有线和无线电视台不宜合并，如果非要合并，可以把各地市属的无线电视台的设备和编播人员纳入有线电视系统的运营和节目自制。（3）有线电视系统的全国联网不宜走一家垄断的路子，而应该通过法律性的强制互联来实现。（4）可以成立中央级别的有线电视网络干线运营商，它和各地有线电视系统运行商的关系是商业合同关系，当然也不排除其之间的自愿兼并。各类有线电视系统都可以提供网络多媒体服务。（5）地面无线电视台主要分中央和省（自治区、直辖市）两级，是新闻、政策和宣传导向节目的主要供应商，中央和省级政府应给予它们相应的补贴。（6）应该放开节目制作和播出市场，鼓励社会各类节目供应商的成长。（7）电信、联通和其他基础电信网络运营商可以提供视频服务，但必须受更严格的进入限制。
关于有线电视产业政府管制体系的建立，目前最关键的工作有三个。
第一是关于管制机构的设置。笔者认为，可以在信息产业部电信管理局和广电局的基础上组建国家通讯管制委员会，或在信息产业部的建制中增加有线电视管理局，由其统一管理各类基础通讯网络运营商和包括有线电视视频服务在内的各类增殖服务。为保持管制机构的公正性，无论国家通讯管制委员会还是改组后的信息产业部，都必须在资产和人事方面与原所属的企事业单位完全脱离；而且该管制部门的首脑不能再由现有各部门中曾担任过原所属各相关产业和企（事）业领导职务的技术官僚担任。国省两级无线电视台和广播电台在企业化改制后，可以在上述管制机构中设立相应的职能管理部门对其加以管理；也可由文化宣传部门对其加以管理。国家级通讯管制机构主要职能在于制定行业法规及各类技术体制和标准；跨省基础通讯网络运营商的进入审批；监督网络间的强制互联；维护市场竞争秩序和保护消费者权益；确定特许权费用和各类区域性垄断企业的服务价格；监督有线电视系统中公共频道的设置和运用；提供最高行政复议和行政裁决等。地方通讯管制机构可以是现行行政区划建制，也可以实行大区性派出机构建制。主要职能是审批在当地注册登记的各类基础通讯服务商和增殖业务服务商的进入及其市场行为等。
其次是关于进入管制。笔者认为，有线电视系统区域垄断经营权及其频道使用权的获得以及延续，可以采用许可审批的方式，也可采用特许经营权拍卖的方式；有线电视系统经营数据和话音传输业务，即便在自己的视频服务区内开展也必须按上述程序取得特许经营权。电信企业在该区域内提供开放视频服务也应遵循相同的程序；视频节目交易市场的设立和运营，必须取得许可，其内部交易规则由通讯管制机构参与制定，以防止非法节目流入市场；各类节目供应商的节目制作权应该放松管制，但其节目的内容应受到管制；将网络间互联互通义务作为市场进入的要件进行管理。
再次是关于节目内容管制。笔者认为，应该由法律规定成立有线电视节目内容审查委员会，授予其可以审查任何有线电视系统的任何频道提供的任何节目之内容的权力；在颁发给每一个较大规模有线电视系统的特许权证书中，除了规定其必须给公众、政府和教育提供便利的专用频道外，还应列入必须转播的中央和省级无线电视台的新闻联播和其他重要节目。这些节目至少应该在政府专用频道和其他扩充基本级的频道中定时播送。在发生重大事件和有重要宣传活动时，有线电视系统转播无线电视台节目的频道和时间还应该扩充和增加；在特许权义务中，还应该列入通过管制机构规定的禁播节目，如反党、反社会主义和反国家的内容，淫秽的内容等；外国节目供应商提供的视频节目，其内容应该通过节目审查机构的审查方能播出，同时还应该规定外国节目占用各有线电视系统总节目容量的比重；广告的内容除按照广告法有关规定进行审查外，还应该规定其在不同频道和不同时段中的分布结构。
总之，在有线电视产业化过程中，既要防止有线电视网络重蹈中国电信一家独大的垄断历史，更要防止传统电信企业和现存通讯信息管制机构，对有线电视企业进入电信市场设置各种人为的障碍。