谁来查处盗窃电能行为
作者：余晖
谁来查处盗窃电能行为
余 晖
窃电是指以非法占用电能为目的，采用隐蔽或者其他手段不计量或者少计量用电的行为。在我国，窃电是一种广泛存在的现象，而且有逐年上升的趋势。窃电者，有企业事业单位，有个体居民，甚至还有电力企业内部职工。不仅如此，还出现了专门研究并教唆窃电办法，以及销售窃电装置的"黑客"。窃电不但侵害了供电企业的经济利益，也可能危害供用电质量和安全，无疑应给予查处和禁止。但是，应该由谁来负责这项工作呢？
机构改革前，电力部是一个政企不分的行业行政主管部门，它既直接管理系统内的国有发电、输配电企业的生产经营活动，又作为管制者控制着包括非国有电力企业（主要是发电侧企业）在内的所有电力企业的投资准入、市场定价、并网运行等行为。在它的行政权力范围内，当然包括电力设施保护、查处窃电等方面的行政执法行为。与此相应，长期以来，国有电力系统内部也确实配备了数以几万计的电力公安和用电检查人员来从事这方面的工作，如配合公安机关查处破坏电力设施案件、检查用户用电行为并对违章用电和窃电人实施行政处罚等。
1995年12月颁布的《电力法》和1998年政府机构改革方案的实施根本改变了这种治理结构：电力部被一分为二，其行政职能转移到国家经贸委的电力司，生产经营职能则移交给了国家电力公司。根据法律授权，电力司开始扮演独立管制者的角色，运用行政许可、行政特许、电网调度以及成本价格控制等手段，维持电力市场的公平竞争。而国家电力公司一方面将作为普通的电力企业投入市场竞争，另一方面作为国有电力资产的委托经营者有义务保证企业资产（主要是物理输配电网）不受损失和破坏以及杜绝偷窃电能的侵权行为。这样，督促用户合法用电，防止窃电行为，就成为包括国家电力公司在内的所有电力企业的正常民事行为，企业必须运用自身的力量（如完善供用电合同，加强自保和技术防范，积极宣传、举证、诉讼、协调、公关，转变"电老虎"形象等）来保护自身的权益。而且从我国国情出发，要更有效的解决窃电问题，还需要汇集行政机构、公安司法机关以及地方政府等各方力量，运用舆论宣传、行政法、民法、刑法等手段加以综合治理。在这种治理结构中，新的电力行政部门不应再具体承担用电监察和查处窃电的行政责任，它主要的责任在于制定相应的规章和更完善供用电合同范本，以及当供用电双方发生供用电民事纠纷时，应双方请求提供一种行政裁决；国家和地方公安机构是安全执法的义务主体；各级政府部门有义务超脱地方利益，积极协调各种矛盾；人民法院必须重新考虑和调整相应的受案范围，积极给以民事和刑事方面的法律援助。无论从现有的行政编制局限，还是从建立理想的电力行政管制模式来看，这种治理结构都无疑是一种更合理的选择。
但遗憾的是，《电力法》和随后颁布的《电力供应与使用条例》（1996.4）、《用电检查管理办法》（1996.8）仍然将查处窃电作为一种行政执法权力主要授予了新的电力行政管理机构，同时也使电力企业的用电检查人员仍然保留了行政执法者的身份。此外，"电力管理部门根据工作需要，可以配备电力监督检查人员"的条款（电力法第57条），还给保留或组建新的用电检查机构提供了"法律依据"。这不但与电力法所强调的政企分开的原则相矛盾，而且造成了新的电力管理部门极为有限的行政编制无法承担大量具体监督检查事务的事实，给近几年来供用电市场秩序的健康形成产生了不良的影响。一方面，新的电力管理部门根本无暇顾及窃电行为的查处，另一方面，电力企业对窃电行为的查处又显然违反《行政处罚法》，由此形成了查处窃电行为的制度真空。在地方实践中，地方政府只好发动包括尚未政企分开的地方电力主管部门、公安行政和司法部门、工商和技术监督部门等参与的不定期的综合"清剿"方式，治标性地暂时缓解这一问题。
为了解决上述矛盾，在中央一级电力管制体系尚未健全之际，某些地方政府为迎接地方政府机构改革的全面展开，超前性地开始设计地方电力行政执法体制的建立，如去年年末，江西省人大常委会通过了一项地方性法规《江西省反窃电办法》。这也是我国第一部专门针对窃电行为颁布的法规。沈阳市政府还批准成立了电力监察大队，作为市经贸委所属全民事业单位，专门从事包括查处窃电行为在内的电力行政执法监察工作。这两种方式的尝试，都是以现存电力法律法规为基础的，既保留了新的电力管理机构查处窃电行为的主要责任和电力企业用电检查人员的部分执法权，而且为解决新的电力管理机构编制不足，积极寻找变通办法。但正如上面所分析的，立基于现有电力法律框架的这些构想，如果在全国范围内推开，必将使我国电力管制体系最终模式的形成面临新的障碍。
需要强调的是，政企分开前提下电力行政管制体系，其主要功能是运用行政许可、行政特许、电网调度以及成本价格控制等手段，维持电力市场的公平竞争。诸如电力设施保护、查处违章用电或窃电等具体民事争议，不应是目前的电力管理部门或未来独立性能源（包括电力、煤炭、核电、天然气等）管制机构的行政执法职能。因此，国家立法机构应该尽快考虑电力法的修改事宜，以避免电力管理体制改革因机构不合理的膨胀半途而废。
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