监管权的纵向配置――来自电力、金融、工商和药品监管的案例研究(1)

           
            余 晖

（中国社科院工业经济研究所，北京，100836）
            [摘要]
            本文主要讨论的是，在现有单一制和集权型政体模式下，若干特殊行业实行一种新型的垂直或半垂直行政监管体制的可行性。调查表明，现有行政机构的纵向设置（如药监和工商管理的省以下垂直）和纵向性的横向整合（如银行、证券、保险监管的大区派出），在实际执行过程中困难重重，或中途而废，或以失败而告终。笔者以为，这与我国党政不分、政企或政资不分以及公共财政制度缺失有关。这些制度虽然形成于计划经济时期，但并未结合市场经济体制的逐步建立而作出根本性的调整，反而继续扭曲着我国国内政府间的关系。
            [关键词] 行政监管权；纵向配置；中央和地方关系
            一、研究思路
            本项案例研究主要讨论的是，在现有单一制和集权型政体模式下，若干特殊行业实行一种新型的行政垂直或半垂直监管体制的可行性。在去年10月电监会成立之前，从1998年开始，已经有银行、证券、保险、工商和药品等行业进行了这种新体制的尝试。总结这些行业的监管在这种体制下的运行方式及其效果，自然对电监会地方分支机构的设立，能够提供可资借鉴的经验和教训。
            近几年在学术界和政府机构改革中日益流行的监管体制，不仅是政府治理市场经济的一种新的职能的体现，即政府从计划经济体制下单纯对国民经济的微观管理，逐渐分离出宏观调控和微观监管两种职能；而且它也必然打破传统的中央和地方之间的行政关系。现代的政府监管，具有独立、公正、权威、专业和职权法定等特征，体现在政府行政机构之间的横向分权方面，要求监管机构与政府的政策和微观管理部门相对独立，体现在政府行政机构之间的纵向分权方面，则要求保证其具有更高的效率。
            而国内目前有关监管体制的研究，主要集中在监管权的横向配置，对监管权纵向配置的研究则一直很缺乏。之所以如此，主要原因在于传统的中央和地方政府行政关系之中，缺乏相应的制度安排。这意味着新的监管体制对中央和地方政府行政关系的嵌入，难以为旧体制所识别并相互兼容。
            本课题的研究，虽然是为了电监会设立地方分支机构提供经验参考，但在对这些具体行业的纵向监管职能之配置进行调研时，无法回避对传统中央和地方政府行政关系的梳理。只有在传统中央和地方政府行政关系的背景下，才有可能分析这些行业纵向监管体制的产生、运行、效果等方面暴露出来的问题。
           

监管权的纵向配置(之二)

            作者：余晖

            
          
            二、调研情况综述
            在我国，政府行政（监管）职能的纵向配置大致有中央派出、中央一体化垂直、省以下一体化垂直和一般化对等分权四种形式。第一种形式目前有银行、证券、保险、民航四个行业；第二种形式有国税、海关、铁路；第三种形式有药品、技术监督和工商；第四种形式则为其他行政机构（如环保、卫生、教育等）所共有。本课题只涉及第一、三种形式中的银行、证券、保险、药品和工商五个部门。应该说，对应电监会未来分支机构的设置，这五个部门的经验是有借鉴意义的。以下从“监管制度安排”、“实际执行情况和运作中的主要问题”两个方面对调研情况作一简要综述。有必要说明的是，虽然银行监管体制已有最新的改革（刚设立了独立央行的银监会），但行政监管的大区派出制始于银行，而且直接为证券和保险监管所“克隆”，其影响也可能波及电力、电信、铁路等新的监管机构，其经验教训不可不察。
            1． 监管制度安排
            （1）银行、证券、保险的中央派出管理体制
            根据银发[1998]630号文件“关于印发《中国人民银行公告》的通知”、证监[1998]29号文件“关于报送《证券监管机构体制改革方案》的请示”、中编办字[1999]11号文件“关于中国证券管理委员会派出机构职能配置及人员编制的批复”、保监发[1999]61号文件“关于中国保险监管委员会派出机构设立的请示”及其两附件“《中国保险监管委员会派出机构设立方案（送审稿）》”、“《关于〈中国保险监管委员会派出机构设立方案（送审稿）〉的说明》”、中编办字[1999]35号文件“关于中国保险监管委员会派出机构职能配置及人员编制的批复”等内部文件，我们将此三机构的法定职能、机构和编制情况简要列表1如下。
            （2）药品和工商的省以下垂直管理体制
            根据国发[2000]10号文“国务院批转国家药品监督管理局药品监督管理体制改革方案的通知”和国发[1998]41号文“国务院批转国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案的通知”，我们将此两部门的省以下垂直管理体制的制度安排列表2如下。
            2． 实际执行和运作情况
            根据上述方案所构建的监管体制纵向分权安排，笔者首先与中央的各相关监管部门的有关官员进行了初步沟通，到达重庆和成都后，先后登门采访了重庆市药监局、重庆市工商行政管理局、中国保监会重庆保监办、中国人民银行重庆营业管理部、中国人民银行成都分行、中国保监会成都保监办、四川省药品监管局、中国证券会成都证管办，得到的信息基本上是：银行的大区派出制在实际运行中很不理想，存在很多问题；证券和保监基本上没有严格按照大区派出的方案执行；而药监和工商虽然存在一些问题，但基本完成了省以下垂直监管体制的建立。具体情况如下：
            （1）银行
            按行政区划设置人民银行分行，据称是学习“苏联模式”。在向市场经济转轨的过程中，其弊端明显地暴露出来，突出表现是对金融企业的监管要看地方政府的眼色办事。在各方面利益关系等因素的作用下，金融监管失去了独立性、公正性和严肃性，金融机构由此发放了大量难以回收的贷款，银行的不良资产日益剧增，支付风险和重大违规案件层出不穷。

            注1：包括央行资金、存款准备金、再贴现、利率和现金管理等。
            注2：包括国库经理、支付清算、现金发行和金融统计等。
            注3：这20个监管办和中心支行所在城市为：天津分行派出的石家庄、太原和呼和浩特，沈阳分行派出的长春、哈尔滨；上海上海分行派出的杭州、福州；南京分行派出的合肥；济南分行派出的郑州；武汉分行派出的南昌、长沙；广州分行派出的南宁、海口；成都分行派出的贵阳、昆明和拉萨；西安分行派出的兰州、西宁、银川和乌鲁木齐。
            注4：包括所在省、自治区各项经济金融统计数据；省级发行分库；所在地国家金库省级分库；所在地电子结算分中心和原省级分行营业部等业务。
            注5：这25个特派员办事处所在城市为：天津证管办派出的石家庄、太原和呼和浩特，沈阳证管办派出的长春、哈尔滨、大连；上海证管办派出的南京、杭州、宁波；济南证管办派出的合肥、郑州、青岛；武汉证管办派出的南昌、长沙；广州证管办派出的福州、南宁、厦门；深圳证管办派出的海口；成都证管办派出的贵阳、昆明和拉萨；西安证管办派出的兰州、西宁、银川和乌鲁木齐。
            注6：这21个特派员办事处所在城市为：天津保监办派出的石家庄、太原和呼和浩特，沈阳保监办派出的长春、哈尔滨；上海保监办派出的南京、杭州；济南保监办派出的合肥、郑州；武汉保监办派出的南昌、长沙；广州保监办派出的福州、南宁；深圳保监办派出的海口；成都保监办派出的贵阳、昆明和拉萨；西安保监办派出的兰州、西宁、银川和乌鲁木齐。

            注1：5个计划单列市为厦门、青岛、深圳、大连和宁波，10个副省级市为广州、成都、武汉、杭州、南京、济南、沈阳、长春、哈尔滨和西安。

            为了解决这些问题，也正逢亚洲金融危机肆虐，中央决策层终于在1998年机构改革的框架里，决定实行大区分行派出制（如表1所示），以摆脱地方政府对货币政策和银行监管的干预。这套体制除了加强央行对金融服务的直接控制外，也是首次尝试在央行内部建立起垂直的银行机构监管体系。新体制于1999年1月1日正式运行，但由于改革方案不完善，加之监管思路和监管体制未能理顺，使国内金融机构违规违法事件频仍的局面无法有效抑制，反显出愈演愈烈之势。于是在2001年9月，央行进行了一次直到现在仍鲜为外人所知的内部改革。这次改革的主要做法包括：
            ——引入美国货币监理署“派驻监管组”的经验，在银行监管一司（专司四大商业银行、政策性银行、外资银行的监管）增设四个国有商业银行（对工商银行、农业银行、中国银行、建设银行）监管处，在央行内部称为“监管组”，组长享受副司级待遇；各大区分行增加相应的机构；原21个负责现场监管的央行各地分行监管办改属一司，负责对国有商业银行、政策性银行的日常和现场监管；

            ——原负责日常监管的各省中心支行对银行监管二司（专司对股份制商业银行监管）负责，主要监管当地的中小金融机构；
            ——在原监管一司及二司之外，成立新的银行管理司，负责所有与市场准入、退出、监管政策研究等属于“管制类”的业务；
            这次内部调整在两个月内迅速完成，但其间颇多涉及机构编制的变化，至今没有得到国务院有关部门的认可。调整的匆忙本来不是大问题，这次改革提出合并监管、派驻监管、法人监管等原则，也可谓一次良性的自我调整，但仍不是理顺监管体制的根本性改革。于是在实际运行过程中暴露出来许多具体的问题，反映了“大区行”在实际监管中面临着银行监管不力、体系内较乱等一些尴尬：
            ------人、事、财三权不统一。跨省区分行对各中心支行、监管办虽然拥有人事权，但却没有多少事权，更没有财权；而派出到省会城市的支行对所属地市中心支行虽有部分事权和完整的财权，却没有人事权；监管办对中心支行有一定的事权，却既无人事权，也无财权。因此，内部管理绩效较低。

            ------跨区分行的设置与行政区划不一致。人民银行跨行政区设置分行，与省级行政部门和各大国有商业银行按行政区划管理的格局不一致，对各大商业银行的现场监管工作缺乏地方政府相关部门和同行政级别的各大商业银行的配合。出现了地方监管乏力而中央监管又鞭长莫及的苦恼。
            ------监管成本大大上升。如人民银行天津分行开个会，津、冀、晋、蒙四省市区3个监管办、35个中心支行及所辖311个县支行的负责人都要跑趟天津，成本很高。对于西部的成都和西安分行而言，其监管成本就更大了。
            因此，近一两年，一些省级地方政府相继成立了地方性的金融工作办公室或金融服务办公室，由于各地经济发展水平不同，金融状况存在差异，所以各地类似机构的名称与职能也不尽相同。从各地金融管理办公室出现的背景来看，它们大多是在人民银行地方分支机构彻底垂直领导、与地方关系远离后，各地方政府为改善金融服务、处理与防范金融风险、确保本地金融安全、促进地方金融的发展而设立的机构，应该说也有一定的合理性。有人认为，各地自发成立的“金融办”如果能够与央行理顺关系，一定程度上可能消弭“大区行”监管之短。
            随着本届政府成立独立于央行的银监会，而且准备按行政区划设置垂直管理的分支机构，即在省（自治区、直辖市）设立银行监管局（正局级），在地市设立银行监管办事处，县一级不设派出机构，运行了4年之久的银行跨区监管体制正式宣告结束。
            （2）证券
            中国证监会的前身是1992年10月成立的国务院证券委员会（简称国务院证券委）和中国证券监督管理委员会（简称中国证监会）1998年
            4月，根据国务院机构改革方案，决定将国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，即现在的证监会。监管证券和期货市场。
            为了贯彻《中共中央、国务院关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》（中发[1997]19号），在中国证券会自身的三定方案尚未确定时（该方案是1998年9月通过的），就紧锣密鼓地开始了地方证券监管体制改革的工作。当时体改办的意见是，证监会不应按省设立分支机构，而应参照人民银行改革模式，按大区和中心城市设分支机构。中国证监会1998年4月在其上报的《关于证券监管机构体制改革地方监管机构设立问题的请示》中，对这种意见持反对态度。他们认为19号文的改革精神不是撤消地方证管办，而是理顺关系，由地方领导改为以中央领导为主；再由中国证监会根据需要在部分中心城市设立派出机构。具体理由有两点：一是在我国现行体制下，如果撤消地方证管办，当时繁重的证券期货市场整顿工作将无法进行；二是证监会与人民银行不同，在地（市）、县没有分支机构，立即撤消地方证管办，一步到位地在中心城市另设机构，会出现监管真空。但中发[1998]9号文（具体内容不得而知）并未采纳他们的建议。因为在中国证监会1998年6月上报的《证券监管机构体制改革方案》里，已经对明确将各省证管办机构隶属关系变更由中国证监会统一领导，现有工作人员全部接收，同时按9+2的格局在全国9个中心和两个直辖市设置其大区派出机构。而1999年3月中编办批复的中国证监会派出机构三定方案最终形成了9+2+25的证券监管垂直体系。